Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 г. по делу N 66а-1992/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Калугина Д.М, Буруновой С.В.

при секретаре Кулагиной А.А, с участием: прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - ФИО9, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Зямилова Р.В. к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 "Об определении количества должностей нотариусов в нотариальных округах Республики Татарстан по апелляционной жалобе Кабинета Министров Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 21 июня 2022 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Ходус Ю.А, объяснения представителя административного ответчика Кабинета Министров Республики Башкортостан ФИО10, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица Нотариальной палаты Республики Татарстан ФИО13, представителя заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Татарстан ФИО12, просивших удовлетворить апелляционную жалобу, объяснения административного истца Зямилова Р.В, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО9, полагавшего необходимым отменить решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 определена общая численность должностей нотариусов в Республике Татарстан, а также их количество в нотариальных округах республики, перечисленных в таблице упомянутого постановления.

Данное постановление опубликовано в официальном печатном издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти", 21 марта 2007 года N 12, ст. 0440.

В графе "Количество должностей нотариусов" строки "Спасский" в таблице постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 указано 2 штатные единицы.

Административный истец Зямилов Р.В, являющийся нотариусом Спасского нотариального округа Республики Татарстан, обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным иском к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 несоответствующим федеральному законодательству и недействующим в части определения количества штатных единиц нотариусов в Спасском нотариальном округе, ссылаясь на противоречие его Порядку определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, утвержденному Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 26 ноября 2008 года N 275, Основам законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года N 4462-1.

В обоснование доводов административного искового заявления указал, что постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 в оспариваемой части не отвечает принципу обоснованности установления количества должностей нотариусов, поскольку административным ответчиком нарушены критерии, установленные в упомянутом Порядке, чем не обеспечена возможность самофинансирования его нотариальной деятельности, причинены убытки.

В судебном заседании суда первой инстанции Зямилов Р.В. административный иск поддержал.

Представители Кабинета Министров Республики Татарстан ФИО10, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Татарстан ФИО11, ФИО12, Нотариальной палаты Республики Татарстан ФИО13, нотариус Спасского нотариального округа Республики Татарстан Фукс М.Е. просили отказать в удовлетворении административных исковых требований.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 21 июня 2022 года административное исковое заявление Зямилова Р.В. удовлетворено.

Признана недействующей со дня вступления решения в законную силу графа "Количество должностей нотариусов" строки "Спасский" в таблице постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 "Об определении количества должностей нотариусов в нотариальных округах Республики Татарстан".

В апелляционной жалобе представителя Кабинета Министров Республики Татарстан содержится просьба об отмене решения Верховного Суда Республики Татарстан от 21 июня 2022 года и принятии по делу нового решения, об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что оспариваемое в части постановление Кабинета Министров Республики Татарстан N68 "Об определении количества должностей нотариусов нотариальных округах Республики Татарстан" издано 28 февраля 2007 года, то есть до утверждения приказом Минюста России N 275 Порядка определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе.

При этом указанный Порядок не содержит предписания в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации о приведении ранее изданных актов об установлении количества должностей нотариусов в соответствие с установленными Порядком правилами, в том числе в части документов, обосновывающих количество должностей. Требования о проведении ревизии ранее деленного количества должностей в части обоснованности их установления Порядок также не содержит.

Полагает, что при указанных обстоятельствах вывод суда первой инстанции о несоответствии постановления Кабинета Министров Республики Татарстан Порядку, утвержденному приказом Минюста России, безоснователен.

Также полагает, что установленное постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28.02.2007 N 68 количество должностей нотариусов в Спасском нотариальном округе не может нарушать права административного истца, поскольку не предполагает его обязанности замешать должность нотариуса. Замещение должности нотариуса - свободный выбор административного истца, решение принимаемое исключительно им самим.

Указывает, что количество должностей нотариусов в Спасском нотариальном округе и размер заработка административного истца не имеют прямой причинно-следственной связи, в противном случае аналогичные претензии заявлялись бы лицом, замещающим другую должность. Однако в суде первой инстанции ни указанным лицом (М.Е. Фукс), ни самим административным истцом такая информация не озвучивалась.

Административным истцом, прокуратурой Республики Татарстан представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы об их необоснованности.

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика Кабинета Министров Республики Башкортостан ФИО10, поддержала доводы апелляционной жалобы.

Представители заинтересованных лиц Нотариальной палаты Республики Татарстан ФИО13, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Татарстан ФИО12 просили удовлетворить апелляционную жалобу.

Административный истец Зямилов Р.В, возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица, административного истца, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО9, полагавшего необходимым отменить решение суда первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 28 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 установлено, что количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется в порядке, утверждаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, совместно с Федеральной нотариальной палатой (ст. 12). Нотариальный округ (территория деятельности нотариуса) устанавливается в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации. Территория деятельности нотариуса может быть изменена в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 13).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемое постановление принято Кабинетом Министров Республики Татарстан в пределах предоставленных ему вышеупомянутым правовым актом полномочий, а также с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие. Данные обстоятельства сторонами не оспариваются.

Вместе с тем, удовлетворяя заявленные требования суд первой инстанции пришел к выводу, что постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 в оспариваемой части противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 26 ноября 2008 года N 275.

Согласно ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Судебная коллегия полагает, что такие нарушения были допущены судом первой инстанции.

Так, судом первой инстанции установлено, что постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 определена общая численность должностей нотариусов в Республике Татарстан, а также их количество в нотариальных округах республики, перечисленных в таблице упомянутого постановления.

В графе "Количество должностей нотариусов" в строке "Спасский" в таблице постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 указано 2 штатные единицы.

Признавая оспариваемый нормативный правовой акт недействующим суд первой инстанции сослался на противоречие вышестоящему нормативному правовому акту и указал, что пункт 6 Порядка определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 26 ноября 2008 года N 275 (далее - порядок) предусматривает, что Управление Минюста России и нотариальная палата по субъекту Российской Федерации при подготовке предложений о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе, а также орган государственной власти субъекта Российской Федерации при принятии решения об определении количества должностей нотариусов в нотариальном округе должны учитывать в совокупности два критерия: наличие в каждом нотариальном округе не менее одной должности нотариуса и численность населения в нотариальном округе. При этом вторая и последующие должности нотариусов в нотариальных округах, совпадающих в границах с границами муниципальных районов, устанавливаются из расчета один нотариус на 25 000 - 30 000 человек.

Также Порядок предписывает, что при подготовке предложений о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе должны учитываться также в качестве дополнительных критериев: количество совершенных нотариальных действий за год в нотариальном округе и в субъекте Российской Федерации, удаленность населенных пунктов друг от друга и транспортное сообщение между ними, а также возможность совершения нотариальных действий по графику приема населения, установленному нотариальной палатой, возможность самофинансирования нотариуса, занимающегося частной практикой (пункт 7). К предложениям названных Управления и нотариальной палаты о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе должны быть приложены обосновывающие документы, содержащие перечисленную информацию.

Судом первой инстанции установлено, что 18 апреля 2006 года Главным управлением Федеральной регистрационной службы по Республике Татарстан и Нотариальной палатой Республики Татарстан административному ответчику представлен проект постановления Кабинета Министров Республики Татарстан "Об определении количества должностей нотариусов в нотариальных округах Республики Татарстан" с пояснительной запиской, не содержащей описания соблюдения каких-либо критериев при определении количества должностей нотариусов в каждом нотариальном округе, в том числе Спасском нотариальном округе, совпадающем территориально со Спасским муниципальным районом Республики Татарстан, численность населения которого не достигала в период с 2007 года 19 000 человек. Кроме того, как указал суд первой инстанции после принятия Порядка и вступления оспариваемого нормативного правового акта в противоречие с ним административным ответчиком не принято мер по приведению постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 в соответствие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Согласно пункту 1 Порядка он разработан в соответствии со статьей 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-I.

Согласно статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Указанное количество определяется законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, как правило, не чаще одного раза в год с учетом требований, предусмотренных Порядком.

При этом, Порядок применяется как при первичном установлении количества должностей нотариусов в нотариальном округе, так и при изменении данного количества (часть 2).

Согласно материалам дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят Кабинетом Министров Республики Татарстан 28 февраля 2007 года N 68, то есть до принятия нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

При этом, как верно указано в апелляционной жалобе, обязанности по приведению нормативных актов в соответствие с вышеуказанным порядком нормативный правовой акт не содержит.

Более того, Порядок содержит прямое указание на то, что он применяется только при первичном установлении количества должностей нотариусов в нотариальном округе, а так же при изменении данного количества.

Следует отметить, что Порядок устанавливает последовательность действий по внесению изменения в количество должностей в нотариальном округе.

Так, пунктом 4 определено, что количество должностей нотариусов в нотариальном округе (нотариальных округах) определяется органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основании согласованного предложения управления Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - Управление) и нотариальной палаты в субъекте Российской Федерации (далее - нотариальная палата) либо на основании предложений Управления или нотариальной палаты в случаях, предусмотренных пунктами 9, 10 Порядка.

Предложения о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе (нотариальных округах) разрабатываются Управлением совместно с нотариальной палатой по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо по инициативе Управления или нотариальной палаты (пункт 5).

В части количества нотариусов в нотариальном округе "Спасский" вышеуказанных действий не производилось, в связи с чем вывод о применении данного Порядка к оспариваемой части нормативного правового акта не основан на нормах права.

Кроме того, признавая нормативный правовой акт недействующим, суд первой инстанции принял во внимание, только то, что в Спасском нотариальном округе, совпадающим территориально со Спасским муниципальным районом Республики Татарстан, численность населения в период с 2007 года не достигала 19 000 человек.

Тем временем, пункт 6 Порядка устанавливает, что Управление и нотариальная палата при подготовке предложений о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе (нотариальных округах), а также орган государственной власти субъекта Российской Федерации при принятии решения об определении количества должностей нотариусов в нотариальном округе (нотариальных округах) должны учитывать в совокупности следующие критерии:

1) наличие в каждом нотариальном округе не менее одной должности нотариуса;

2) численность населения в нотариальном округе. При этом вторая и последующие должности нотариусов устанавливаются следующим образом:

в нотариальных округах, установленных в границах городов федерального значения, - один нотариус на 15 000 человек;

в нотариальных округах, установленных в границах городских поселений, муниципальных и городских округов, - один нотариус на 20 000 - 25 000 человек;

в нотариальных округах, установленных в границах муниципальных районов (за исключением городских поселений, в границах которых установлены нотариальные округа), - один нотариус на 25 000 - 30 000 человек.

Согласно пункту 7 при подготовке Управлением и нотариальной палатой предложений о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе (нотариальных округах) должны учитываться также следующие критерии:

количество совершенных нотариальных действий за год в нотариальном округе и в субъекте Российской Федерации;

удаленность населенных пунктов друг от друга и транспортное сообщение между ними, а также возможность совершения нотариальных действий по графику приема населения, установленному нотариальной палатой;

возможность самофинансирования нотариуса, занимающегося частной практикой, с учетом обязательности наличия средств на возмещение расходов нотариуса на страхование гражданской ответственности при осуществлении им нотариальной деятельности, возмещение вреда в случае совершения нотариусом неправомерных нотариальных действий или реального ущерба, причиненного неправомерным отказом в совершении нотариального действия, а также разглашением сведений о совершенных нотариальных действиях, уплату членских взносов в нотариальную палату, повышение уровня профессионального образования и квалификации, содержание и хранение нотариального архива, материально-техническое обеспечение и содержание нотариальной конторы и работников, иные расходы, связанные с профессиональной деятельностью нотариуса, занимающегося частной практикой, а также с учетом возможной поддержки нотариуса в соответствии с положениями статьи 11.2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате.

К предложениям Управления и нотариальной палаты о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе (нотариальных округах) прилагаются документы, содержащие информацию, предусмотренную пунктом 7 Порядка, обосновывающие данные предложения.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о несоответствии количества нотариусов по нотариальному округу "Спасский", сделанный исключительно на основании данных о количестве населения муниципального района не соответствует приведенным выше нормам права.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

Статья 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утверждённых ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1 устанавливает, что нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов, служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, в связи с чем нотариальная деятельность не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли (часть 6 названной статьи); такая деятельность носит публично-правовой характер, а нотариальные действия, совершаемые как государственными, так и частными нотариусами от имени Российской Федерации, являются публично значимыми действиями (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. N 15-П, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 1999 г. N 18-П и определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 г. N 349-О).

Таким образом, доводы административного истца о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом его права на получение прибыли в большем размере с целью осуществления самофинансирования по мнению судебной коллегии не соотносится с вышеуказанными целями деятельности нотариата и признание недействующей оспариваемой нормы приведет к нарушению баланса публичных интересов.

Также судебная коллегия обращает внимание на то, что резолютивная часть решение суда первой инстанции указывает на признание недействующей графы "Количество должностей нотариусов" строки "Спасский" в таблице постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 февраля 2007 года N 68 "Об определении количества должностей нотариусов в нотариальных округах Республики Татарстан" со дня вступления решения в законную силу, что противоречит пункту 4 Порядка, согласно которому решение об уменьшении количества должностей нотариусов в нотариальном округе (нотариальных округах) может быть принято только при наличии в соответствующем нотариальном округе (нотариальных округах) вакантных должностей нотариусов. Вместе с тем из материалов дела следует, что в настоящее время обе ставки нотариуса в нотариальном округе "Спасский" вакантными не являются.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права

Обжалуемое решение суда первой инстанции вышеуказанным требованиям не соответствует, в связи с чем подлежит отмене с принятием по настоящему делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 21 июня 2022 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Зямилова Р.В. отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Республики Татарстан в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 4 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи