Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2022 г. по делу N 66а-1954/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Сицинской О.В., судей Печуриной Ю.А., Гылкэ Д.И., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевой Л.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-40/2022 по апелляционной жалобе административного истца ООО "Телерадиотелефонная компания "Амидас"

на решение Севастопольского городского суда от 13 июля 2022 г, вынесенное по административному иску ООО "Телерадиотелефонная компания "Амидас" об оспаривании нормативного правового акта в части, заслушав доклад судьи Сицинской О.В,

УСТАНОВИЛА:

Правительством Севастополя издано постановление от 10 августа 2021 года N 371-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории, расположенной в районе ул. Борисова - пр. Героев Сталинграда - ул. Астана Кесаева в г. Севастополе".

17 мая 2022 года ООО "ТРК "Амидас" обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать не действующим постановление Правительства Севастополя N 371-ПП от 10 августа 2021 года в части отнесения к территориям общего пользования с видом разрешенного использования "земельные участки (территории) общего пользования (код 12.0)" земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Административные требования мотивировало тем, что распоряжением Севастопольской городской государственной администрации N 989-р от 8 июня 1998 г. административному истцу в постоянное пользование для целей строительства и обслуживания здания кафе с административными помещениями, предоставлен земельный участок, в дальнейшем при постановке на кадастровый учет получивший кадастровый номер N, расположенный по адресу: "адрес", площадью 0, 4521 га. Указанное подтверждается государственным актом I-КМ N005514, выпиской из ЕГРН о виде разрешенного использования. Оспариваемым нормативным актом указанный земельный участок отнесен к территориям общего пользования, нарушает права административного истца, поскольку создают препятствия для использования земельного участка. Настаивает, что оспариваемый нормативно-правовой акт противоречит генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского совета от 13 декабря 2005 г. N 4114, не относившего спорный земельный участок к землям общего пользования.

Решением Севастопольского городского суда от 13 июля 2022 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ООО "ТРК "Амидас" просит об отмене решения суда и вынесении нового об удовлетворении заявленных требований. Доводы апелляционной жалобы идентичны основаниям административного иска.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов представителем Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного истца Марков Д.А. поддержал апелляционную жалобу, ссылаясь на незаконность судебного акта.

Представитель Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя - Сучу Я.С, возражала против удовлетворения апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание, не явились. Извещены надлежаще. Доказательств уважительности причин неявки не предоставили. Судебная коллегия, руководствуясь ст. 213, 308 КАС РФ, определиларассмотреть дело в их отсутствие.

В заключении прокурор Костюк А.И. настаивал на оставлении решения суда по доводам апелляционной жалобы без изменения.

Заслушав доклад дела, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия оснований к отмене решения суда либо его изменению не находит.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела достоверно следует, что административному истцу ООО "ТРК "Амидас" на праве постоянного пользования принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", площадью 0, 4521 га.

10 августа 2021 г. Правительством Севастополя издано оспариваемое истцом постановление N 371-ПП, которым утверждена документация по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории, расположенной в районе ул. Борисова - пр. Героев Сталинграда - ул. Астана Кесаева в г. Севастополе".

Документация по планировке территории разработана в рамках реализации абзаца 18 раздела IV Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 г. N 790 (с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2021 г. N 633), государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017- 2020", утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 20 октября 2016 г. N 1000-ПП.

Указанными нормативными актами утверждены к проведению за счет государственных средств мероприятия по проектированию, строительству объектов культуры и реконструкции с элементами реставрации объектов культурного наследия и приспособлению для современного использования объектов федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей героической обороны и освобождения Севастополя" и федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный историко-археологический музей-заповедник "Херсонес Таврический"; государственным заказчиком которых в 2015 - 2020 годах определено Министерство культуры Российской Федерации, в 2020 году - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в 2021 - 2025 годах - публично-правовая компания "Единый заказчик в сфере строительства".

Указанной документацией по планировке территории - постановлением Правительства города Севастополя от 10 августа 2021 года, определена территория проектирования площадью 66, 5 га, расположенная в Гагаринском районе города Севастополя в кадастровых кварталах N, в районе проспекта Героев Сталинграда, между ул. Борисова и ул. Астана Кесаева.

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом в приведенной выше редакции, а потому, имеет право на обращение в суд с рассматриваемыми требованиями.

Проверяя полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативно-правовой акт, порядок его принятия, опубликования, суд первой инстанции правильно определилвсе юридически значимые обстоятельства, подтвержденные письменными доказательствами, и пришел к верному выводу об отсутствии допущенных нарушений законодательства при нормотворчестве.

С указанным выводом судебная коллегия соглашается. Решение суда в указанной части не оспаривается.

Проверяя оспариваемый акт на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд исходил из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится, как следует из содержания подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Пунктом 2 статьи 7 ГрК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных данным Кодексом.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется ГрК РФ с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Так, согласно части 9 статьи 63 ГрК РФ утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Согласно статье 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1).

Видами документации по планировке территории являются: 1) проект планировки территории; 2) проект межевания территории (часть 4 статьи 41 ГрК РФ).

Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа (часть 6 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

В силу части 1 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.

Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта (часть 3 статьи 43 ГрК РФ).

Согласно части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

В пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон, и не подлежат приватизации.

Таким образом, земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания, и не подлежат приватизации.

В городе Севастополе в настоящее время правила землепользования и застройки не приняты.

Как усматривается из материалов дела, согласно Генеральному плану города Севастополя, утверждённому решением сессии Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114, земельный участок с кадастровым номером N располагался в зоне много- и среднеэтажной многоквартирной жилой застройки и в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов).

На момент принятия оспариваемого постановления действовало Положение об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, утвержденное постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 N 339-ПП, согласно пункту 18 которого при подготовке и утверждении документации по планировке территории не учитывались функциональные территории (зоны), установленные Генеральным планом города Севастополя, утвержденным решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 года.

Аналогичные нормы содержатся в пункте 2.1 Положения об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 02.09.2021 N 413-ПП.

Указанные особенности регулирования градостроительной деятельности в городе Севастополе установлены статьей 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя". Так, частью 1.4 данной статьи предусмотрено, что до 1 января 2023 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя в порядке, предусмотренном частью 1.1 настоящей статьи, могут быть установлены особенности, в том числе подготовки и утверждения документации по планировке территории (п. 1), к которым согласно положений части 4 статьи 41 ГрК РФ относятся проект планировки территории и проект межевания территории.

Отклоняя доводы административного истца, суд первой инстанции на основании предоставленных письменных доказательств установил, что оспариваемый нормативный правовой акт земельному участку с кадастровым номером N присваивает вид разрешенного использования "земельные участки (территории) общего пользования (код 12.0)".

Из текста постановления N 371-ПП следует, что проектом межевания предусматривается образование земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования с видом разрешенного использования: "земельные участки (территории) общего пользования (код 12.0)", согласно таблице 3 в отношении земельного участка с кадастровым номером N предполагается его резервирование и изъятие для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии со статьей 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с земельным законодательством.

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает, в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.

В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений (пункты 2, 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ).

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3 ЗК РФ).

Таким образом, указание сведений о земельных участках, подлежащих изъятию в проекте планировки и межевания территории и согласование его с указанными органами является императивным требованием градостроительного законодательства.

Применение норм, регулирующих изъятие для государственных и муниципальных нужд земельных участков, распространяется и на земельные участки, переданные в аренду.

Как следует из текста оспариваемого нормативного акта, в нем содержатся сведения о резервировании и (или) изъятии земельного участка для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд, что не создает правовую неопределенность его судьбы и не нарушает права административного истца ООО "ТРК "Амидас".

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что права истца оспариваемым нормативным правовым актом не нарушены.

Несостоятельными являются и доводы иска о необходимости учитывать фактическое использование земельного участка. Так, согласно определениям Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2003 N 387-О, от 15.07.2010 N 931-О-О и от 25.02.2016 N 242-О регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов и данной области в целей обеспечения благоприятных условий проживания. Таким образом, действующее законодательство прямо предусматривает возможность планировки уже застроенных территорий, запрета на совершение указанных действий в отношении земельных участков со сложившимся порядком пользования не имеется. Положения градостроительного законодательства, в частности статей 41, 42, 43 ГрК РФ не ставят возможность разработки документации по планировке территории в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую она разрабатывается и не содержат требования учитывать фактическое использование земельных участков при ее утверждении.

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28.03.2017 N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

По смыслу части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование осуществляется в целях комплексного развития территории, исходя из совокупности различных факторов, и карты, входящие в состав документации по планировке, отображают не только фактическое, но и перспективное использование территории.

Таким образом, оспариваемое Постановление не противоречит статье 40 Земельного Кодекса РФ, на соответствие которой истец просит его проверить и в системном единстве со статьей 41 ГрК РФ устанавливающая права собственников земельных участков на использование земельных участков, права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков.

С указанными выводами судебная коллегия соглашается, поскольку они сделаны при надлежащем установлении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела с применением действующих норм в сфере градостроительной деятельности.

Суд первой инстанции учел все обстоятельства, имеющие существенное значение для административного дела, и пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемое постановление Правительства Севастополя от 10 августа 2021 г. N 371-ПП не противоречит актам большей юридической силы. Таким образом, основания для отмены решения суда, предусмотренные статьей 310 КАС РФ и принятия нового решения, отсутствуют.

Доводы, приведенные административным истцом в апелляционной жалобе, не содержат правовых оснований к отмене либо изменению решения суда, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

С учетом изложенного вынесенное по делу решение следует признать законным, а доводы апелляционной жалобы об обратном необоснованными.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, определила:

решение Севастопольского городского суда от 13 июля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца ООО "Телерадиотелефонная компания "Амидас" - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Севастопольский городской суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

судьи