Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 октября 2022 г. по делу N 66а-1666/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре Банниковой В.О, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-67/2022) по административному исковому заявлению Козаевой Р.Б. к Министерству экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) о признании недействующими нормативных правовых актов, по апелляционной жалобе представителя административного истца Козаевой Р.Б. - ФИО6 на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

25 декабря 2015 года Департаментом по водным отношениям Республики Саха (Якутия) издан приказ N 193 "Об утверждении проекта "Зона санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена АО "Водоканал", г. Якутск", которым были установлены границы зон санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена, установлен режим хозяйственного использования территорий в границах указанной зоны.

19 декабря 2016 года Министерством охраны природы Республики Саха (Якутия) издан приказ "Об утверждении проекта "Зона санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена АО "Водоканал", г. Якутск". Этим же приказом приказ Департамента по водным отношениям Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2015 года признан утратившим силу.

27 февраля 2020 года Министерством экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) издан приказ "О внесении изменений в приказ Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) от 19 декабря 2016 года "Об утверждении проекта "Зона санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена АО "Водоканал", г. Якутск".

Козаева Р.Б. обратилась с административным исковым заявлением о признании недействующими данных приказов. В обосновании исковых требований указывает, что она является арендатором земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" с целевым назначением под размещение хозяйственных построек. Из выписки из Единого государственного реестра недвижимости следует, что земельный участок полностью расположен в границах зоны с реестровым номером 14:36-6.750. Установлено ограничение использования земельного участка в пределах зоны. Считает, что оспариваемые приказы должны быть признаны недействующими, поскольку они, как нормативные правовые акты, затрагивающие права и обязанности неопределенного круга лиц, не прошли государственную регистрацию, следовательно, не включены в государственный реестр нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия). Министерство экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) должно было представлять издаваемые им нормативные правовые акты в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республики Саха (Якутия), для правовой экспертизы и внесения их в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что также сделано не было. Указывает, что в нарушение требований законодательства, оспариваемые приказы не были опубликованы.

Определением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2022 года производство по административному делу по исковому заявлению Козаевой Р.Б. прекращено в части оспаривания приказа Департамента по водным отношениям Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2015 года N 193 "Об утверждении проекта "Зона санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена АО "Водоканал", г.Якутск".

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2022 года в удовлетворении административного искового заявления Козаевой Р.Б. отказано.

Не согласившись с решением суда представителем административного истца Козаевой Р.Б. - ФИО6 подана апелляционная жалоба, в которой просит решение отменить, административные исковые требования удовлетворить. Указывает, что суд не истребовал и не проверил на соответствие нормам, установленным СанПиН 2.1.4.1110-02 санитарно-эпидемиологическое заключение, выданное 11 марта 2016 года Управлением Роспотребнадзора по Республики Саха (Якутия) о соответствии проекта "Зона санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена АО "Водоканал" санитарным правилам и нормам. В нарушении СанПиН 2.1.4.1110-02 приказ Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) от 19 декабря 2016 года не содержит в своем составе картографический материал. Также считает, что оспариваемые нормативные правовые акты подлежат признанию недействующими, так как они не прошли государственной регистрации, не были включены в Государственный реестр нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия), не внесены в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и не были опубликованы.

На апелляционную жалобу представителем Окружной администрации города Якутска и прокурором, участвующим в деле представлены возражения, в которых просят решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суд апелляционной инстанции административный истец Козаева Р.Б, представители Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия), АО "Водоканал" города Якутска, окружная администрация города Якутска не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение подлежит отмене, административные исковые требования истца удовлетворению, суд апелляционной инстанции приходит к следующему выводу.

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Согласно части 1 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (часть 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации).

В силу абзаца второго пункта 4 и абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в редакции, действовавшей на момент издания приказа от 19 декабря 2016 года) проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В соответствии с абзацем 2 пункта 5 статьи 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (в редакции, действовавшей на момент издания приказа от 27 февраля 2020 года) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам.

Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, являются зонами с особыми условиями использования территорий.

Учитывая данные положения, судом первой инстанции сделан правильный и обоснованный вывод о том, что оспариваемые приказы являются нормативными правовыми актами.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 (далее - Санитарные правила, СанПиН 2.1.4.1110-02).

В соответствии с пунктом 1.12 СанПиН 2.1.4.1110-02 в состав проекта ЗСО должны входить текстовая часть, картографический материал, перечень предусмотренных мероприятий, согласованный с землепользователями, сроками их исполнения и исполнителями.

Определение границ зоны и составляющих ее поясов содержится в текстовой части проекта зон санитарной охраны (пункты 1.6, 1.12 СанПиН 2.1.4.1110-021.6).

Согласно пункту 1.12.2. СанПиН 2.1.4.1110.021.6 картографический материал должен быть представлен в следующем объеме:

а) ситуационный план с проектируемыми границами второго и третьего поясов ЗСО и нанесением мест водозаборов и площадок водопроводных сооружений, источника водоснабжения и бассейна его питания (с притоками) в масштабе: при поверхностном источнике водоснабжения - 1:50000 - 1:100000, при подземном - 1:10000 - 1:25000;

б) гидрологические профили по характерным направлениям в пределах области питания водозабора - при подземном источнике водоснабжения;

в) план первого пояса ЗСО в масштабе 1:500 - 1:1000;

г) план второго и третьего поясов ЗСО в масштабе 1:10000 - 1:25000 - при подземном водоисточнике и в масштабе 1:25000 - 1:50000 - при поверхностном водоисточнике с нанесением всех расположенных на данной территории объектов.

Из материалов дела следует, что Козаевой Р.Б. на момент обращения с иском в суд на праве аренды, а на момент вынесения решения суда - на праве собственности принадлежал земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу "адрес" общей площадью "данные изъяты" кв.м, с видом разрешенного использования "под хозяйственные постройки".

Согласно выписке из ЕГРН, решению Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от ДД.ММ.ГГГГ указанный земельный участок находится в зоне санитарной охраны источников водоснабжения (третий пояс), которая установлена оспариваемыми приказами.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с частью 7 статьи 7 Закона Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 года 98-З N 199-III "О правовый актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон о правовых актах) органы исполнительной власти во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), законов Республики Саха (Якутия), правовых актов Главы и Правительства издают нормативные правовые акты в виде приказов и постановлений.

Законы Республики Саха (Якутия), нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Саха (Якутия) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не подлежат применению, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения (статья 15 Закона о правовых актах).

Частью 1 статьи 16 Закона о правовых актах предусмотрено, что официальным опубликованием нормативного правового акта является первая публикация его полного текста в республиканских газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн", на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Из части 8 статьи 7 Закона о правовых актах следует, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти, указанные в части 7 настоящей статьи, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, органов власти или носящие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации уполномоченным органом, определяемым Правительством. Порядок государственной регистрации нормативных правовых актов, указанных в части 7 настоящей статьи, устанавливается Правительством.

В соответствии с пунктом 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 572 (далее - Правила N 572), нормативные правовые акты в десятидневный срок с момента подписания (утверждения) направляются руководителем исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) для государственной регистрации в Министерство по развитию институтов гражданского общества Республики Саха (Якутия).

Согласно пункту 5.1 данных Правил государственная регистрация нормативных правовых актов производится в Министерстве в срок до 15 дней с даты получения акта.

Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 07 сентября 2018 года N 254 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и их государственной регистрации (далее - Правила N 254).

Этим же постановлением признано утратившими силу Правила N 572.

Подпунктом "а" пункта 4.1 Правил N 254 предусмотрено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, то есть содержащие правовые нормы, затрагивающие:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей.

Пунктом 40 Постановления N 50 разъяснено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Как следует из приведенных выше правовых норм, регулирование правоотношений, затрагивающих права и законные интересы человека и гражданина, в силу действующего законодательства не может осуществляться нормативным правовым актом в отсутствие его регистрации и официального опубликования.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом того, что оспариваемые приказы по своему правовому содержанию являются нормативными правовыми актами, не зарегистрированы и официально не опубликованы в установленном порядке, они подлежат признанию недействующими полностью независимо от иных оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении, со дня их принятия.

Суд первой инстанции, со ссылкой на пункт 31 Постановления N 50, посчитал, что порядок опубликования оспариваемых нормативных правовых актов не был нарушен, так как зона санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена АО "Водоканал" отображена на картах градостроительного зонирования Правили землепользования и застройки городского округа "город Якутск".

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами.

Так, из оспариваемых приказов следует, что ими установлены не только границы зон санитарной охраны, но и Правила и режим хозяйственного использования территорий в границах зоны санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена города Якутска.

Из Сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, схем санитарно-экологического зонирования, градостроительного зонирования, размещения объекта не следует, что в них содержатся правила и режим хозяйственного использования территорий в границах зоны санитарной охраны.

Иных доказательств обеспечения возможности ознакомиться с оспариваемыми приказами в полном объеме лицам, чьи права и свободы они затрагивают, стороной административного ответчика на день вынесения решения в суд первой инстанции не представлено.

Опубликование оспариваемых нормативных правовых актов на сайте Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) 04 октября 2022 года не свидетельствует о законности оспариваемого решения.

Приказы опубликованы после вынесения судебного решения и не в источниках официального опубликования, предусмотренных частью 1 статьи 16 Закона о правовых актах.

Кроме того, оспариваемые приказы, которые в силу пункта 4.1 Правил N 572 и подпункта "а" пункта 4.1 Правил N 254, подлежали обязательной государственной регистрации, не прошли ее.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении административного искового заявления Козаевой Р.Б.

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, судебная коллегия считает, что оспариваемые нормативные правовые акты подлежат признанию не действующим с момента их принятия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2022 года отменить, административные исковые требования Козаевой Р.Б. удовлетворить.

Признать недействующими с момента принятия приказ Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) от 19 декабря 2016 года N 01-05/1-807 "Об утверждении проекта "Зона санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена АО "Водоканал" г. Якутска", приказ Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) от 27 февраля 2020 года N 01-05/1-120 "О внесении изменений в приказ Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) от 19.12.2016 N 01-05/1-807 "Об утверждении проекта "Зона санитарной охраны реконструируемого и строящегося водозабора из реки Лена АО "Водоканал" г. Якутска".

Сообщение о данном решении опубликовать на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вынесения апелляционного определения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Саха (Якутия).

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 14 октября 2022 года