Решение Московского городского суда от 30 сентября 2022 г. по делу N 3а-2836/2022

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Баталовой И.С. при секретаре Кретове С.А. с участием прокурора Мещерякова И.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а- 2836 /202 2 по административному исковому заявлению Кардашевского Дмитрия Константиновича об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы",

УСТАНОВИЛ:

28 марта 2017 года постановлением Правительства Москвы N 120-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города Москвы. Данный нормативный акт подписан Мэром Москвы и опубликован на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы 14 апреля 2017 года. Правила землепользования и застройки содержат общую часть и территориальную часть согласно разделу "Введение", являющиеся приложением к постановлению N 120-ПП. Общая часть Правил землепользования и застройки оформлена в виде текстовых материалов и включает положения о порядке их применения и внесения в них изменений. Территориальная часть Правил землепользования и застройки оформлена в виде текстовых и графических материалов и включает градостроительные регламенты и карты градостроительного зонирования территории города Москвы.

Административный истец Кардашевский Д.К. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующей карт у градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Поселение Краснопахорское города Москвы" Книги 13 правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в редакции постановления Правительства Москвы от 25.08.2020 N 1362-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП" в той мере, в которой градостроительный регламент и вид разрешенного использования территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в отношении земельных участков с кад. N 77:22:0020118:1729, 77:22:0020118:1730, 77:22:0020118:1731, 77:22:0020118:1732, 77:22:0020118:1733, 77:22:0020118:1734, 77:22:0020118:1735, 77:22:0020118:1736, 77:22:0020118:1737, 77:22:0020118:1738, 77:22:0020118:1739, 77:22:0020118:1740, 77:22:0020118:1741, 77:22:0020118:1742, 77:22:0020118:1743, 77:22:0020118:1744, 77:22:0020118:1745, 77:22:0020118:1746, 77:22:0020118:1747, 77:22:0020118:1748, 77:22:0020118:1749, 77:22:0020118:1750 и 77:22:0020118:1751 не допускает строительства и реконструкции зданий для индивидуального проживания и строений вспомогательного назначения.

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец является собственником земельных участков, в отношении них установлен вид разрешенного использования "для малоэтажного жилищного строительства и объектов культурно-бытового и социального назначения". На земельных участках ведется строительство жилых домов. При обращении административного истца с целью регистрации права собственности было установлено, что приобретенные им земельные участки расположены в территориальной подзоне, для которой оспариваемым постановлением N 120-ПП в качестве предельных параметров разрешенного строительства установлены нулевые значения. В отношении земельных участков установлена зона сохраняемого землепользования (индекс "Ф"), которая вопреки виду разрешенного использования земельных участков не позволяет административному истцу осуществлять строительство.

В судебном заседании представитель административного истца требования поддержал. Представитель Правительства Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы в судебном заседании против удовлетворения административного иска возражал.

Изучив административное исковое заявление, возражения на него, выслушав явившихся лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим отклонению, суд приходит к следующему.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Частью 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Согласно пункту 8, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, включающие в себя устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно статье 7 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности относится организация разработки и утверждение правил землепользования и застройки, изменений правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 3 статьи 36 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" р азработка правил землепользования и застройки может осуществляться единовременно применительно ко всей территории города Москвы или поэтапно применительно к частям территории города Москвы.

Согласно постановлению Правительства Москвы от 07.11.2012 N 633-ПП "Об утверждении Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы" Москомархитектура является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по реализации государственной политики в сфере обеспечения развития территории города Москвы в части градостроительного проектирования, включая градостроительное зонирование. В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19.05.2015 N 286-ПП "О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве" Москомархитектуре поручено в 2015-2017 г. обеспечить в подготовку проекта правил землепользования и застройки в городе Москве.

Статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, 36 ГрК Москвы предусмотрено проведение процедуры публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки.

Часть 5 статьи 68 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" устанавливает, что публичные слушания проводятся в следующей последовательности:

1) опубликование, распространение оповещения о проведении публичных слушаний;

2) проведение экспозиции (экспозиций) представляемого на публичных слушаниях проекта;

3) проведение собрания участников публичных слушаний;

4) оформление протокола публичных слушаний;

5) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

Оповещение о проведении публичных слушаний опубликовано в Газете "Новые округа" N 43 (163) от 24.11.2015, на официальном сайте префектуры ТиНАО www.tinao.mos.ru, официальные сайты поселений и городских округов ТиНАО, на информационных стендах в поселениях и городских округах ТиНАО, оповещение направлено депутатам Московской городской думы и председателям Советов депутатов ТиНАО.

Экспозиция проведена с 03.12.2015 по 16.12.2015 (включительно), п о итогам проведения публичных слушаний утверждены протокол и заключение по результатам публичных слушаний от 18.02.2016.

Согласно статье 19 Закона г. Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы", правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы.

Правовые акты Правительства Москвы официально опубликовываются, вступают в силу, изменяются, приостанавливаются, отменяются, признаются утратившими силу в порядке, установленном Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы".

П равила землепользования и застройки города Москвы утверждены постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", которое опубликовано на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru и вступило в силу 14.04.2017.

25 августа 2020 года принято постановление Правительства Москвы N 1362-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП" сообщаем следующее.

На заседании Городской комиссией по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы 02.08.2019 рассмотрен вопрос о внесении изменений в правила землепользования и застройки города Москвы в отношении территории по адресу: ТАО, Краснопахорское, Москва, вблизи д. Поляны, поселение Краснопахорское на территории КП "Цветочный-2" и в частности о выделении территориальных зон с установлением градостроительного регламента:

- Территориальная зона с основными видами разрешенного использования с кодами: 2.1.0 (размещение индивидуального жилого дома (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой не выше трех надземных этажей); выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных декоративных или сельскохозяйственных культур; размещение индивидуальных гаражей и подсобных сооружений) ; 3.1.1 (размещение объектов капитального строительства в целях обеспечения физических и юридических лиц коммунальными услугами, в частности: поставки воды, тепла, электричества, газа, предоставления услуг связи, отвода канализационных стоков, очистки и уборки объектов недвижимости (котельных, водозаборов, очистных сооружений, насосных станций, водопроводов, линий электропередачи, трансформаторных подстанций, газопроводов, линий связи, телефонных станций, канализаций, стоянок, гаражей и мастерских для обслуживания уборочной и аварийной техники) ; 12.0.1 (размещение береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, парков, садов, велодорожек и объектов велотранспортной инфраструктуры, малых архитектурных форм) ; 12.0.2 (размещение объектов улично-дорожной сети: проездов, площадей, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров, пешеходных переходов, набережных, искусственных сооружений, велодорожек и объектов велотранспортной инфраструктуры).

Также устанавливаются территориальная подзона с установлением предельных параметров строительства, реконструкции объектов капитального строительства: предельная плотность застройки (тыс.кв.м/га): 0, предельная высота застройки (м): 0, предельная застроенность территории (%): 0, а также территориальные подзоны с параметрами: предельная плотность застройки (тыс.кв.м/га): 4, предельная высота застройки (м): 15, предельная застроенность территории (%): -.

- Территориальная зона с основным видом разрешенного использования с кодом: 3.5.1.0 (размещение объектов капитального строительства, предназначенных для просвещения, дошкольного, начального и среднего общего образования (детские ясли, детские сады, школы, школы-интернаты, лицеи, гимназии, художественные, музыкальные школы, образовательные кружки и иные организации, осуществляющие деятельность по воспитанию, образованию и просвещению).

Также устанавливаются территориальная подзона с установлением предельных параметров строительства, реконструкции объектов капитального строительства: предельная плотность застройки (тыс.кв.м/га): 5, 5, предельная высота застройки (м): 15, предельная застроенность территории (%): - и территориальная подзона с параметрами: предельная плотность застройки (тыс.кв.м/га): 6, 7, предельная высота застройки (м): 15, предельная застроенность территории (%): -.

По итогам вышеуказанного заседания Городской комиссии принято заключение N 26, п. 40 которого содержал рекомендацию о внесении изменений в правила землепользования и застройки города Москвы.

С учетом вышеуказанного заключения Москомархитектурой издано распоряжение от 15.08.2019 N 729 "О подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы в отношении территории по адресу: Москва, вблизи д. Поляны, поселение Краснопахорское на территории КП "Цветочный-2", ТАО", на основании которого подготовлен проект внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы.

В соответствии с частью 8 статьи 36 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (ред. от 28.06.2017) публичные слушания по проектам правил землепользования и застройки, изменений правил землепользования и застройки организуют и проводят городская комиссия (в случаях, предусмотренных нормативным правовым актом Правительства Москвы) и окружные комиссии в порядке, установленном настоящим Кодексом. По проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы была проведена процедура публичных слушаний, по итогам которой оформлено заключение по результатам публичных слушаний от 25.11.2019, опубликованное в установленном порядке.

Постановлением Правительства Москвы от 25.08.2020 N 1362-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП" был утвержден проект внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы. Постановление Правительства Москвы от 25.08.2020 N 1362-ПП опубликовано на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 26.08.2020.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое административным истцом постановление Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", постановление Правительства Москвы от 25.08.2020 N 1362-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП" в той мере, приняты уполномоченным органом государственной власти города Москвы в пределах его компетенции, в установленном порядке доведены до сведения неопределенного круга лиц, порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюден.

Проверяя нормативный правовой акт на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом территориального планирования города Москвы является генеральный план города Москвы. Генеральный план города Москвы в части территорий, присоединенных к городу федерального значения Москве в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ утвержден Законом г. Москвы от 15.03.2017 N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы".

В соответствии с частью 2 статьи 20 Закона г. Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы" Закон города Москвы вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования, если иное не предусмотрено в самом законе.

Закон г. Москвы от 15.03.2017 N 10 опубликован на официальном сайте Мэра Москвы http://www.mos.ru 23.03.2017 и вступил в силу 03.04.2017г. На момент утверждения постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП правил землепользования и застройки в отношении рассматриваемой территории отсутствовала действующая документация территориального планирования города Москвы.

При этом как следует из части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, у тверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В соответствии с Генеральным планом города Москвы земельные участки административного истца с кадастровыми номерами 77:22:0020118:1729, 77:22:0020118:1730, 77:22:0020118:1731, 77:22:0020118:1732, 77:22:0020118:1733, 77:22:0020118:1734, 77:22:0020118:1735, 77:22:0020118:1736, 77:22:0020118:1737, 77:22:0020118:1738, 77:22:0020118:1739, 77:22:0020118:1740, 77:22:0020118:1741, 77:22:0020118:1742, 77:22:0020118:1743, 77:22:0020118:1744, 77:22:0020118:1745, 77:22:0020118:1746, 77:22:0020118:1747, 77:22:0020118:1748, 77:22:0020118:1749, 77:22:0020118:1750 и 77:22:0020118:1751 расположены в границах жилой функциональной зоны.

В соответствии с правилами землепользования и застройки города Москвы рассматриваемые земельные участки расположены в границах территориальной зоны сохраняемого землепользования (индекс "Ф").

Согласно пункту 3.3.2. Раздела 3 Части 2 Книги 1 правил землепользования и застройки города Москвы во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

Как следует из сведений Публичной кадастровой карты Росреестра, рассматриваемые земельные участки имеют разрешенное использование " для малоэтажного жилищного строительства и объектов культурно-бытового и социального назначения".

Таким образом, оспариваемые правила землепользования и застройки города Москвы учитывают сведения о разрешенном использовании земельных участков административного истца, что соответствуют жилой функциональной зоне в составе Генерального плана города Москвы.

Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 4 Закона Российской Федерации от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации, а также в целях реновации жилищного фонда в городе Москве, защиты прав граждан - участников долевого строительства, установления особенностей осуществления градостроительной деятельности, особенностей определения платы за содержание жилого помещения в городе Москве органы государственной власти города Москвы устанавливают особенности состава, содержания, порядка разработки, утверждения правил землепользования и застройки города Москвы, а также особенности порядка внесения в них изменений.

Следовательно, сама по себе возможность установления в правилах землепользования и застройки города Москвы территориальных зон сохраняемого землепользования вытекает из положений Закона Российской Федерации от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации".

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП земельные участки располагаются в территориальной зоне с нулевыми предельными параметрами строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно пункту 3.4.3. Раздела 3 Части 2 Книги 1 правил землепользования и застройки города Москвы всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках в упомянутых зонах устанавливаются параметры расположенных на указанных земельных участках объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. В случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о параметрах объектов капитального строительства, расположенных на конкретном земельном участке, для указанного земельного участка числовое значение индекса "Ф" является равным "нулю".

Из содержания административного иска следует, что строительство зданий на земельных участках началось в 2021 году, следовательно, на момент утверждения правил землепользования и застройки земельные участки не были застроены. При таких обстоятельствах, в оспариваемом нормативном правовом акте в отношении земельных участков административного истца ввиду отсутствия в ЕГРН сведений об имеющихся на земельных участках объектах недвижимости, для земельных участков числовое значение индекса "Ф" является равным "нулю", что прямо предусмотрено пунктом 3.4.3 Раздела 3 Части 2 Книги 1 правил землепользования и застройки города Москвы

При этом по сведениям Публичной кадастровой карты Росреестра единственный объект недвижимости расположен на земельном участке с кадастровым номером 77:22:0020118:1730 (здание с кадастровым номером 77:22:0020118:1762).

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 34, пунктом 1

части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка правил землепользования и застройки осуществляется с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, а также фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

Следовательно, возможность установления территориальной зоны сохраняемого землепользования, учитывающей параметры объектов капитального строительства на земельных участках в границах таких зон по существу следует цели учета фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства и существующего землепользования, что соответствует упомянутым положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации. Учет того или иного критерия при установлении территориальных зон является вопросом о целесообразности принятия решения уполномоченным органом исполнительной власти, что в силу пп. "а" пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" не может быть предметом судебной проверки, поскольку относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

При таких обстоятельствах, оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт соответствует требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Кроме того, на рассматриваемых земельных участках установлено наличие объектов капитального строительства, что следует из рапорта Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы от 02.02.2022 N 9111959, где указано на объекты с признаками самовольной постройки. Разрешительная документация на строительство объектов капитального строительства отсутствует.

В соответствии с частью 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

При этом согласно части 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации использование самовольной постройки не допускается. Самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, осуществившим ее лицом либо за его счет.

Ввиду того, что требованиями Градостроительного кодекса РФ исключается внесение изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы в случае наличия на земельном участке объектов самовольного строительства, учитывая, что в настоящее время отсутствует судебный акт, устанавливающий, что объекты, расположенные на земельных участках административного истца, не относятся к объектам самовольного строительства, с учетом того, что установление оспариваемым нормативным правовым актом зоны сохраняемого землепользования (индекс "Ф") в отношении земельных участков, находящихся в пределах города Москвы, не нарушает требований законодательства, а отсутствие в ЕГРН сведений об объектах недвижимости на земельных участках, находящихся с территориальных зонах сохраняемого землепользования, с огласно пункту 3.4.3. Раздела 3 Части 2 Книги 1 правил землепользования и застройки города Москвы влечет установление числового значения индекса "Ф" равным нулю, суд приходит к выводу, что на момент рассмотрения административного дела права административного истца не нарушены, оспариваемый акт соответствует требованиям законодательства. При изложенных основаниях, иск подлежит отклонению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский городской суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административных исковых требований Кардашевского Дмитрия Константиновича об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы".

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова

Мотивированное решение изготовлено 10 октября 2022 года