Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2022 г. по делу N 66а-2385/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Ковалёвой Ю.В, Щербаковой Ю.А, при ведении протокола помощником судьи Работник Е.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-11/2022 по административному исковому заявлению Изотовой Ольги Евгеньевны о признании недействующим в части пункта 7.1 Правил благоустройства территории Великого Новгорода, утверждённых решением Думы Великого Новгорода от 18 ноября 2008 года N 230, в редакции решения Думы Великого Новгорода от 30 мая 2012 года N 1298

по апелляционной жалобе Изотовой Ольги Евгеньевны на решение Новгородского областного суда от 18 апреля 2022 года, которым заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснение представителя Думы Великого Новгорода Мироновой Н.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, судебная коллегия

установила:

Думой Великого Новгорода 18 ноября 2008 года принято решение N 230 об утверждении Правил содержания объектов благоустройства, организации уборки, обеспечения чистоты и порядка на территории Великого Новгорода, первоначальный текст которого опубликован 17 декабря 2008 года в периодическом печатном издании Великого Новгорода - газете "Новгород", спецвыпуск "Новгород официальный" N 31 (93).

Думой Великого Новгорода 30 мая 2012 года принято решение N 1298 "О внесении изменений в решение Думы Великого Новгорода "Об утверждении Правил содержания объектов благоустройства, организации уборки, обеспечения чистоты и порядка на территории Великого Новгорода", которым Правила содержания объектов благоустройства, организации уборки, обеспечения чистоты и порядка на территории Великого Новгорода утверждены в новой редакции (далее - Правила N 230). Правила N 230 опубликованы 15 июня 2012 года в газете "Новгород", спецвыпуск "Новгород официальный" N 17 (233).

Пунктом 7.1 раздела 7 "Освещение" Правил N 230 предусмотрено, что улицы и дороги, включая площади, набережные, мосты, бульвары и пешеходные аллеи, общественные и рекреационные территории, территории жилых кварталов (микрорайонов), многоквартирных домов, организаций, а также номерные знаки жилых и общественных зданий, дорожные знаки и указатели, элементы рекламных конструкций и витрины должны освещаться в тёмное время суток. Освещение перечисленных территорий и объектов обеспечивают их собственники, владельцы, пользователи, арендаторы.

Изотова Ольга Евгеньевна (далее также - административный истец), являясь собственником квартиры N 82 в многоквартирном доме N 10, корпус 2, по улице Щусева в Великом Новгороде, обратилась в суд с административным исковым заявлением, уточнённым в ходе судебного разбирательства, о признании вышеуказанного пункта Правил недействующим в той части, в которой обеспечение освещения территорий многоквартирных домов возлагается на их собственников, владельцев, пользователей, арендаторов.

В обоснование заявленных требований указала, что муниципальный правовой акт в оспариваемой части возлагает на неё обязанность обеспечивать бремя содержания имущества (опор уличного освещения), не входящего в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и ей не принадлежащего, чем нарушаются её имущественные права и что противоречит положениям Земельного кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации, Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Решением Новгородского областного суда от 18 апреля 2022 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Изотова О.Е. просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ввиду нарушения норм материального права, поскольку исходя из правового смысла федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, в отсутствие доказательств принадлежности участков электрической сети к общему имуществу многоквартирного дома и поручения собственников помещений многоквартирного дома по предоставлению коммунальных услуг, на исполнителя (собственника помещений в многоквартирном доме) как лицо, осуществляющее функции содержания общего имущества, не может быть возложена обязанность по обеспечению наружного освещения территорий многоквартирных домов. Полагает, что сети наружного освещения территории многоквартирного дома относятся к объектам внешнего благоустройства населённого пункта, поэтому должны содержаться и финансироваться за счёт местного бюджета и расходы на содержание таких сетей не должны включаться в тарифы на услуги по передаче электрической энергии.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Дума Великого Новгорода (далее также - административный ответчик), представила возражения, в которых полагает, что решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Товариществом собственников недвижимости "Север" представлен отзыв об обоснованности доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании представители Думы Великого Новгорода просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражениях и отзыве на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

Как усматривается из материалов административного дела, административным истцом оспаривается законность положений пункта 7.1 Правил N 230 в той части, в которой возлагается обязанность по обеспечению освещения территорий многоквартирных домов на их собственников, владельцев, пользователей, арендаторов.

Исходя из содержания пункта 1.3 Правил N 230, территория многоквартирного дома - земельный участок, на котором расположен дом, с элементами озеленения и благоустройства и иными, предназначенными для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объектами, границы которого определены на основании данных государственного кадастрового учёта и указаны в кадастровом паспорте земельного участка или в техническом паспорте многоквартирного дома.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Думой Великого Новгорода в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением формы, процедуры принятия, введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, и по этим основаниям не оспаривается.

Отказывая в удовлетворении административного искового требования о признании недействующим пункта 7.1 Правил N 230 в оспариваемой части, суд первой инстанции исходил из того, что данная правовая норма является фактическим воспроизведением положений СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" (действующих на дату принятия Правил N 230), согласно пункту 2.12 которых территория дворов жилых зданий должна быть освещена в тёмное время суток. В этой связи суд пришёл к выводу, что круг лиц, перечисленный в Правилах N 230 в оспариваемой части, сформулирован как общий, что не противоречит положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Между тем, судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующих данные правоотношения.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из положений статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Согласно пунктам 1, 4 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы, в том числе, по содержанию территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений.

Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Статьёй 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, перечисленное в данной норме, то есть имущество, предназначенное исключительно для обслуживания более одного помещения в данном доме. В перечень общего имущества входит в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Аналогичная норма содержится в пункте 1 статьи 290 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьями 39, 153, 154 и 158 Жилищного кодекса Российской Федерации собственники жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме и обязаны нести расходы на содержание принадлежащих им помещений, а также участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество.

Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 39 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491 утверждены Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме (далее - Правила N 491), которыми урегулированы отношения по содержанию общего имущества, принадлежащего на праве общей долевой собственности собственникам помещений в многоквартирном доме.

Объекты, которые включаются в состав общего имущества, определены пунктом 2 Правил N 491.

Помещения многоквартирного жилого дома, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, электрическое оборудование, находящееся в доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного жилого и (или) нежилого помещения (квартиры), земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом и границы которого определены на основании данных государственного кадастрового учёта, с элементами озеленения и благоустройства; иные объекты, предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства многоквартирного дома, включая трансформаторные подстанции, тепловые пункты, предназначенные для обслуживания одного многоквартирного дома, коллективные автостоянки, гаражи, детские и спортивные площадки, расположенные в границах земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежат на праве общей долевой собственности собственникам помещений в многоквартирном доме (часть 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, статья 290 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункты "д", "е" и "ж" пункта 2 Правил N 491).

В силу подпунктов "б", "г" пункта 10 Правил N 491 общее имущество должно содержаться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (в том числе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, техническом регулировании, защите прав потребителей) в состоянии, обеспечивающем, в частности, безопасность для жизни и здоровья граждан, сохранность имущества физических или юридических лиц, государственного, муниципального и иного имущества, соблюдение прав и законных интересов собственников помещений, а также иных лиц.

Согласно пункту 7 Правил N 491 в состав общего имущества включаются: внутридомовая система электроснабжения, состоящая из вводных шкафов, вводно-распределительных устройств, аппаратуры защиты, контроля и управления, коллективных (общедомовых) приборов учёта электрической энергии, этажных щитков и шкафов, осветительных установок помещений общего пользования, электрических установок систем дымоудаления, систем автоматической пожарной сигнализации внутреннего противопожарного водопровода, грузовых, пассажирских и пожарных лифтов, автоматически запирающихся устройств дверей подъездов многоквартирного дома, сетей (кабелей) от внешней границы, установленной в соответствии с пунктом 8 данных правил, до индивидуальных, общих (квартирных) приборов учёта электрической энергии, а также другого электрического оборудования, расположенного на этих сетях.

Из пункта 8 Правил N 491 следует, что внешней границей сетей, входящих в состав общего имущества, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, является внешняя граница стены многоквартирного дома, а границей эксплуатационной ответственности при наличии коллективного (общедомового) прибора учёта соответствующего коммунального ресурса, если иное не установлено соглашением собственников помещений с исполнителем коммунальных услуг или ресурсоснабжающей организацией, является место соединения коллективного (общедомового) прибора учёта с соответствующей инженерной сетью, входящей в многоквартирный дом.

Положениями статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что принятие решений относительно общего имущества многоквартирного дома отнесено к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.

Исходя из анализа вышеуказанных правовых норм следует, что организация освещения территории муниципального образования относится к компетенции органов местного самоуправления, то есть освещения мест, которые, в данном случае, не находятся в общей долевой собственности собственников помещений многоквартирного дома.

Так, положения пункта 7.1 Правил N 230 предусматривают, что освещение "территорий многоквартирных домов" обеспечивают в том числе собственники.

Между тем, понятия "территория многоквартирного дома" федеральное законодательство, в том числе Земельный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, не содержит.

Отсутствие чёткого определения, какой земельный участок относится к "территории многоквартирного дома", не отвечает критерию формальной определённости правовой нормы, допускает неоднозначное толкование правовых понятий, а потому даёт возможность свободного (расширительного) толкования этого термина, и как следствие, возложения на собственников обязанности по организации освещения территории, которая им не принадлежит.

Согласно пункту 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Исходя из разъяснений, содержащихся в Постановлении N 50, а также правовой позиции, отражённой в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, судебная коллегия приходит к выводу, что при отсутствии в федеральном законодательстве чёткого определения, какой именно земельный участок относится к территории многоквартирного дома, нельзя сделать однозначный вывод о том, что сети наружного уличного освещения многоквартирных домов входят в состав общего имущества этих многоквартирных домов и о возможности возложения бремени по организации освещения указанных объектов, содержанию, необходимому для этого имущества, на лиц, которым эти территория и имущество не принадлежат.

Довод административного ответчика, что тождественность понятий "территория многоквартирного дома", содержащегося в Правилах N 230, и "общее имущество в многоквартирном доме", данного в Жилищном кодексе Российской Федерации (статья 36), Правилах N 491 (пункт 2), не противоречит федеральному законодательству, не основан на законе, допускает их неоднозначное понимание, возможность произвольного применения понятия, указанного в Правилах N 230, а значит нарушение принципа правовой определённости.

Вопреки доводам административного ответчика, исходя из буквального толкования положений статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ "организация освещения территории муниципального образования" не охватывается "содержанием территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями", а являются самостоятельными вопросами, каждый из которых регулируется Правилами благоустройства территории муниципального образования.

Кроме того, административным ответчиком не представлены доказательства, подтверждающие отнесение в силу действующего законодательства световых опор, установленных в пределах земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, к общему имуществу собственников помещений в таком доме.

При установленных по делу обстоятельствах заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению частично, в той части, в которой оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются права Изотовой О.Е, а именно в части возложения обеспечения освещения на неё как на собственника помещения в многоквартирном доме.

С учётом изложенного судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований в указанной выше части.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

Учитывая, что оспариваемая норма Правил N 230 применялась уже в сложившихся правоотношениях, доказательств обратного не имеется, она подлежит признанию в части не действующей со дня вступления судебного решения в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании Великого Новгорода газете "Новгород".

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Новгородского областного суда от 18 апреля 2022 года отменить и принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Изотовой Ольги Евгеньевны удовлетворить частично.

Признать недействующим пункт 7.1 Правил благоустройства территории Великого Новгорода, утверждённых решением Думы Великого Новгорода от 18 ноября 2008 года N 230, в редакции решения Думы Великого Новгорода от 30 мая 2012 года N 1298 в части возложения обязанности по обеспечению освещения территорий многоквартирных домов на их собственников со дня вступления определения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований административного иска отказать.

Сообщение о принятом судом апелляционной инстанции решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Великого Новгорода газете "Новгород".

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи