Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2022 г. по делу N 66а-1223/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А.

судей Белоногого А.В, Бутковой Н.А, при секретаре Веселовой Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-750/2022 по апелляционному представлению заместителя прокурора Свердловской области, апелляционным жалобам Законодательного Собрания Свердловской области, Губернатора Свердловской области, Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 23 августа 2022 года, которым административный иск заместителя прокурора Свердловской области о признании не действующим в части Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" удовлетворен частично.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Павловой О.А, объяснения представителя прокуратуры свердловской области Курышкиной О.А, поддержавшей апелляционное представление, а также участвовавших в судебном заседании посредством видео-конференц связи представителя Губернатора Свердловской области Кострицкого С.И, представителя Законодательного Собрания Свердловской области Никифоровой А.Г, представителя Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области Ананьева С.В, поддержавших свои апелляционные жалобы, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 9 ноября 2005 года принят и Губернатором Свердловской области 21 ноября 2005 года подписан Закон Свердловской области N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" (далее - Закон N 105-ОЗ). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Областная газета", N 357-358, 23 ноября 2005 года, "Собрание законодательства Свердловской области", 31 января 2006 года, N 11 (2006), ст. 1333.

В статье 14 Закона N 105-ОЗ содержится правовое регулирование по вопросам изменения границ природного парка, его преобразования и упразднения. В частности согласно пункту 1 названной статьи изменение границы природного парка осуществляется на основании решения Правительства Свердловской области; для оценки необходимости изменения границы природного парка Правительством Свердловской области создается экспертная комиссия; порядок формирования и деятельности этой комиссии устанавливается Правительством Свердловской области.

Решение об изменении границы природного парка принимается в случаях и в порядке, установленных Правительством Свердловской области в соответствии с данным Законом.

В силу пункта 3 той же статьи природный парк может быть упразднен в случае природной или техногенной катастрофы, повлекшей утрату им экологического, культурного или рекреационного назначения. Для оценки утраты природным парком экологического, культурного или рекреационного назначения Правительством Свердловской области создается экспертная комиссия. Порядок формирования и деятельности этой комиссии устанавливается Правительством Свердловской области.

Решение об упразднении природного парка принимается Правительством Свердловской области.

Решение Правительства Свердловской области об упразднении природного парка может быть принято только после получения согласия Законодательного Собрания Свердловской области.

Решение об упразднении природного парка принимается в порядке, установленном Правительством Свердловской области в соответствии с данным Законом. При упразднении природного парка ликвидируется государственное учреждение Свердловской области, осуществляющее управление таким природным парком.

Аналогичные по содержанию положения по вопросам изменения границ, преобразования и упразднения особо охраняемых природных территорий областного значения закреплены в пунктах 1 и 3 статьи 18 (в отношении государственных природных заказников областного значения), в пунктах 1 и 3 статьи 22 (в отношении памятников природы областного значения), в пунктах 1 и 3 статьи 26 (в отношении дендрологических парков и ботанических садов областного значения), в пунктах 1 и 3 статьи 31 (в отношении лесных парков) данного областного закона.

Названные положения действуют в редакции законов Свердловской области от 25 июня 2010 года N 50-ОЗ, от 23 мая 2011 года N 30-ОЗ, от 17 декабря 2014 года N 115-ОЗ, от 14 октября 2020 года N 95-ОЗ.

Заместитель прокурора Свердловской области обратился в Свердловской областной суд с административным иском, в котором просил признать не действующими с момента вступления в законную силу решения суда пункты 1 и 3 статьи 14, пункты 1 и 3 статьи 18, пункты 1 и 3 статьи 22, пункты 1 и 3 статьи 26, пункты 1 и 3 статьи 31 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области".

В обоснование административных исковых требований прокурор сослался на то, что оспариваемые положения противоречат пункту 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2022 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", поскольку уменьшение площади, изменение границ особо охраняемых территорий регионального значения допускается только при согласовании соответствующих решений с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Решением Свердловского областного суда от 23 августа 2022 года административный иск удовлетворён частично. Признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда пункты 1 и 3 статьи 14, пункты 1 и 3 статьи 18, пункты 1 и 3 статьи 22, пункты 1 и 3 статьи 26, пункты 1 и 3 статьи 31 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" (в редакции Закона Свердловской области от 21 декабря 2021 года N 127-ОЗ) в той мере, в которой оспариваемые положения в системе действующего правового регулирования предусматривают возможность осуществления изменения границ и упразднения особо охраняемых природных территорий без учета требований федерального законодательства, в частности положений части 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". В удовлетворении административного иска в остальной части судом отказано.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Свердловской области, Губернатор Свердловской области, Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области просят решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В апелляционном представлении заместитель прокурора просит решение суда отменить, административный иск удовлетворить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, апелляционных жалоб и возражений на апелляционное представление, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статье 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания, управления и контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Оспариваемый нормативный правовой акт, а также законы Свердловской области о внесении изменений в него от 25 июня 2010 года N 50-ОЗ, от 23 мая 2011 года N 30-ОЗ, от 17 декабря 2014 года N 115-ОЗ, от 14 октября 2020 года N 95-ОЗ приняты компетентным органом в надлежащей процедуре и форме с соблюдением приведенных положений федерального законодательства, а также положений статьей 29, 31 Устава Свердловской области, принятого Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 30 ноября 2010 года; порядок введения их в действие соблюдён, что административным истцом не оспаривается.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Согласно преамбуле данного закона особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

К особо охраняемым природным территориям отнесены государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады (пункт 2 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемыми нормами исключено участие соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов об изменении категории особо охраняемых природных территорий, об изменении их границ, в том числе в сторону уменьшения их площади, утрате правового статуса особо охраняемой природной территории областного значения, установленного в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства.

Судебная коллегия полагает, что вывод суда первой инстанции основан на неверном толковании положений регионального закона, не учитывающем необходимость анализа содержащихся в нем правовых норм в их системной связи.

Оспариваемыми положениями урегулирован порядок принятия решений об изменении границ, преобразовании и упразднении особо охраняемым природных территорий регионального значения органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Положение федерального закона, устанавливающее требование о согласовании решений об изменении режима охраны особо охраняемых природных территорий с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, воспроизведено в том же оспариваемом региональном законе в статье 3-2 "Согласование решений о создании особо охраняемых природных территорий областного значения, об изменении режима их особой охраны, о создании особо охраняемых природных территорий местного значения".

Таким образом, из системного толкования положений пунктов 1 и 3 статьи 14, пунктов 1 и 3 статьи 18, пунктов 1 и 3 статьи 22, пунктов 1 и 3 статьи 26, пунктов 1 и 3 статьи 31 и статьи 3-2 Закона Свердловской области "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" следует, что порядок принятия решений об изменении границ, преобразовании и упразднении особо охраняемым природных территорий регионального значения органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации установлен пунктами 1 и 3 статьи 14, пунктами 1 и 3 статьи 18, пунктами 1 и 3 статьи 22, пунктами 1 и 3 статьи 26, пунктами 1 и 3 статьи 31, что не исключает необходимость согласования решений об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, что прямо закреплено в статье и 3-2 того же регионального закона.

При таком положении оспариваемое правовое регулирование не противоречит пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", оснований для признания недействующими пунктов 1 и 3 статьи 14, пунктов 1 и 3 статьи 18, пунктов 1 и 3 статьи 22, пунктов 1 и 3 статьи 26, пунктов 1 и 3 статьи 31 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" не имеется.

В силу пункта 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2022 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Вопреки доводам апелляционного представления оспариваемые нормы не регулируют вопросы изъятия земель особо охраняемых природных территорий.

В связи с изложенным, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что пункты 1 и 3 статьи 14, пункты 1 и 3 статьи 18, пункты 1 и 3 статьи 22, пункты 1 и 3 статьи 26, пункты 1 и 3 статьи 31 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" не противоречат приведенному положению федерального законодательства.

При таких обстоятельствах решение Свердловского областного суда от 23 августа 2022 года в части признания не действующими со дня вступления в законную силу решения суда пунктов 1 и 3 статьи 14, пунктов 1 и 3 статьи 18, пунктов 1 и 3 статьи 22, пунктов 1 и 3 статьи 26, пунктов 1 и 3 статьи 31 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" (в редакции Закона Свердловской области от 21 декабря 2021 года N 127-ОЗ) в той мере, в которой оспариваемые положения в системе действующего правового регулирования предусматривают возможность осуществления изменения границ и упразднения особо охраняемых природных территорий без учета требований федерального законодательства, в частности положений части 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об отказе административному истцу в удовлетворении административных исковых требований. В остальной части решение суда мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, оснований для отмены или изменения не имеется

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда от 23 августа 2022 года в части признания недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 1 и 3 статьи 14, пунктов 1 и 3 статьи 18, пунктов 1 и 3 статьи 22, пунктов 1 и 3 статьи 26, пунктов 1 и 3 статьи 31 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" (в редакции Закона Свердловской области от 21 декабря 2021 года N 127-ОЗ) в той мере, в которой оспариваемые положения в системе действующего правового регулирования предусматривают возможность осуществления изменения границ и упразднения особо охраняемых природных территорий без учета требований федерального законодательства, в частности положений части 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" отменить.

В удовлетворении административного иска в указанной части отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора Свердловской области - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи