Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 ноября 2006 г. N А05-4686/2006-33 Заявление Прокурора к Администрации о признании недействительным распоряжения Администрации "О предоставлении в аренду ОАО земельных участков для строительства кустов скважин..." и об обязании Администрации принять решение по данному вопросу в соответствии с законом не удовлетворено, поскольку распоряжение о предоставлении лицу права пользования (аренды) земельным участком является одним из элементов юридического состава, из которого у данного лица возникают соответствующие права, а признание ненормативного акта недействительным влечет невозможность для Общества осуществлять предпринимательскую и иную экономическую деятельность с использованием данного земельного участка

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 7 ноября 2006 г. N А05-4686/2006-33

Резолютивная часть постановления объявлена 31 октября 2006 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 ноября 2006 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Сергеевой И.В., судей Рудницкого Г.М., Сапоткиной Т.И.,

при участии от Общества Сергеевой В.В. (доверенность от 19.12.2005),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокурора Ненецкого автономного округа на решение от 22.05.2006 (судья Бабичев О.П.) и постановление апелляционной инстанции от 21.07.2006 (судьи Шашков А.Х., Пигурнова Н.И., Бушева Н.М.) Арбитражного суда Архангельской области по делу N А05-4686/2006-33,

установил:

Прокурор Ненецкого автономного округа (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Архангельской области в интересах открытого акционерного общества "Печоранефть" (далее - Общество) с заявлением к администрации Ненецкого автономного округа (далее - Администрация) о признании недействительным распоряжения Администрации от 27.05.2005 N 368-р "О предоставлении в аренду открытому акционерному обществу "Печоранефть" земельных участков для строительства кустов скважин N 1001, 1006, 27 на Средне-Харьягинской площади и зимних подъездных дорогах к ним" и обязании Администрации принять решение по данному вопросу в соответствии с законом.

Определением от 03.04.2006 Общество привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.

Определением от 06.04.2006 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечен производственный сельскохозяйственный кооператив "Колхоз "Ижемский оленевод" (далее - Кооператив).

Решением от 22.05.2006 (с учетом определения от 24.05.2006 об исправлении опечаток во вводной части решения при указании третьих лиц) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 21.07.2006 решение от 22.05.2006 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе прокурор просит отменить указанные решение и постановление, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение (толкование) норм материального права, нарушение статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По мнению подателя жалобы, из законодательных актов, регулирующих деятельность исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, следует, что принятие любых правовых актов, как нормативных, так и ненормативных, Администрацией по вопросам своей компетенции возможно только в коллегиальном составе; полномочия и компетенция главы Администрации как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не тождественны полномочиям и компетенции Администрации как высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации; вопросы управления и распоряжения земельными участками относятся к компетенции Администрации как высшего исполнительного органа; оспариваемое распоряжение, поскольку оно принято единолично главой Администрации вне пределов предоставленных полномочий, не является обязательным для исполнения и не влечет правовых последствий; правовые акты Ненецкого автономного округа об установлении переходного периода противоречат правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и согласно статье 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подлежали применению судом; вывод суда о последующем одобрении Администрацией распоряжения, подписанного главой Администрации, противоречит выводу суда о правомерности подписания данного распоряжения главой Администрации единолично.

Администрация в отзыве на жалобу просит оставить ее без удовлетворения, считая несостоятельной ссылку прокурора на то, что вопрос, по которому принято оспариваемое распоряжение, относится к исключительной компетенции Администрации как коллегиального органа и подлежал рассмотрению исключительно на заседаниях Администрации; указывая на невозможность проведения в период, когда был принят оспариваемый ненормативный акт, заседаний Администрации по объективным причинам ввиду формирования новой системы исполнительных органов Ненецкого автономного округа; ссылаясь на законность установления переходного периода статьей 23 Закона Ненецкого автономного округа "Об администрации Ненецкого автономного округа и иных органах исполнительной власти Ненецкого автономного округа", который был проверен судом Ненецкого автономного округа и признан соответствующим действующему законодательству, а также на то, что оспариваемое распоряжение не нарушает ничьих прав.

Представитель Общества в судебном заседании против удовлетворения жалобы возражал, ссылаясь на отсутствие доказательств нарушения прав Общества, указав, что, наоборот, в связи с признанием оспариваемого распоряжения недействительным Общество будет лишено возможности пользоваться земельным участком.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в заседание суда не направили, что в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, распоряжением Администрации от 27.05.2005 N 368-р, подписанным главой Администрации Бариновым А.В., земельный участок с кадастровым номером 83:00:07 00 03:0136 общей площадью 16,1950 га изъят из земель временного пользования Кооператива, переведен из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию земель "земли промышленности...и иного специального назначения".

Пунктом 2 указанного распоряжения данный земельный участок, имеющий адресный ориентир: Ненецкий автономный округ, в 600 м на юго-восток от ДНС (скважина N 141) на Средне-Харьягинской площади, предоставлен в аренду Обществу на срок с 26.11.2004 по 28.03.2015 для размещения площадок кустов скважин N 1001, 1006, 27 на Средне-Харьягинской площади и зимние подъездные дороги к ним.

Пунктами 4, 5 распоряжения утверждены акты определения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии оленьих пастбищ в сумме 55 104 руб. и убытков (упущенной выгоды) при изъятии, порче и уничтожении оленьих пастбищ в сумме 36 900 руб. Пунктом 6 распоряжения Обществу предписано сумму в размере стоимости потерь сельскохозяйственного производства перечислить в окружной бюджет, а в размере стоимости убытков (упущенной выгоды) - Кооперативу.

Прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением, обосновывая свои требования следующим. По мнению прокурора, оспариваемое распоряжение в нарушение положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Устава Ненецкого автономного округа (далее - Устав), Закона Ненецкого автономного округа "Об администрации Ненецкого автономного округа и иных органах исполнительной власти Ненецкого автономного округа" (далее - Окружной закон) было принято единолично главой Администрации, в то время как решение по вопросу о предоставлении земельного участка должно было быть принято Администрацией как коллегиальным исполнительным органом на заседании Администрации. Решение, принятое неуполномоченным органом, не создает правовых последствий для Общества, чем нарушаются его права.

В соответствии со статьями 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявленное требование может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акта и нарушения данным ненормативным актом прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц.

Судебные инстанции правомерно исходили из того, что факт нарушения прав и законных интересов Общества, в защиту интересов которого обратился прокурор, в связи с принятием оспариваемого распоряжения не подтвержден. Напротив, распоряжение о предоставлении лицу права пользования (аренды) земельным участком является одним из элементов юридического состава, из которого у данного лица возникают соответствующие права, а признание ненормативного акта недействительным влечет невозможность для Общества осуществлять предпринимательскую и иную экономическую деятельность с использованием данного земельного участка. В процессе рассмотрения дела ни Общество, ни другие лица не заявляли о нарушении оспариваемым ненормативным актом своих прав.

Суд, проанализировав положения законов федерального и регионального уровней, на несоответствие которым оспариваемого распоряжения ссылался прокурор, также пришел к правильному выводу, что оспариваемое распоряжение ни по содержанию, ни по порядку принятия данным нормативным правовым актам не противоречит.

В соответствии со статьями 7, 32 Устава Администрация является высшим и постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной государственной власти Ненецкого автономного округа, возглавляемым главой администрации округа. Аналогичные положения содержатся в статье 2 Окружного закона. Из Устава, Окружного закона, а также из Земельного кодекса Российской Федерации не следует, что вопрос о распоряжении конкретным земельным участком путем предоставления его конкретному субъекту входит в перечень вопросов, подлежащих рассмотрению и решению Администрацией как коллегиальным органом исключительно на заседаниях, и не мог быть разрешен в распоряжении, подписанным главой Администрации.

Согласно статье 9 Окружного закона Администрация на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, Устава и законов округа, постановлений и распоряжений глазы Администрации издает правовые акты в форме постановлений и распоряжений. Причем нормативные правовые акты принимаются Администрацией только на заседаниях коллегиально в форме постановлений, а ненормативные правовые акты - в форме распоряжений, которые подписываются главой Администрации. Указания на то, что ненормативные правовые акты должны приниматься в обязательном порядке на заседаниях Администрации коллегиально, в названном законе отсутствуют. Акт органа местного самоуправления по вопросу распоряжения конкретным земельным участком, принятый в отношении конкретных юридических или физических лиц, является ненормативным правовым актом.

Статьей 16 Окружного закона определен перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Администрации. Вопрос о предоставлении конкретных земельных участков конкретным субъектам в данный перечень не включен.

Суд также правомерно принял во внимание, что распоряжение от 27.05.2005 N 368-р фактически одобрено на плановом заседании Администрации (протокол от 25.04.2006 N 34), включено в перечень правовых актов Администрации, о чем принято постановление от 25.04.2006 N 75-п.

При таких обстоятельствах суд, установив, что оспариваемый ненормативный акт не противоречит закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает ничьих прав и законных интересов, правомерно в соответствии с частью третьей статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В кассационной жалобе прокурор излагает свою правовую позицию относительно толкования правовых норм; указанной позиции судебные инстанции дали оценку, которую кассационный суд признает по изложенным выше мотивам надлежащей.

Учитывая изложенное, кассационная инстанция не усматривает установленных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение от 22.05.2006 и постановление апелляционной инстанции от 21.07.2006 Арбитражного суда Архангельской области по делу N А05-4686/2006-33 оставить без изменения, а кассационную жалобу прокурора Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи

И.В. Сергеева Г.М. Рудницкий

Т.И. Сапоткина