Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2022 г. по делу N 66а-2544/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Батялова В.А, судей Рогачёвой Ю.А, Буруновой С.В, при секретаре З.А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилкомплекс" к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании недействующими в части нормативных правовых актов, по апелляционным жалобам административного ответчика Кабинета Министров Республики Татарстан и заинтересованного лица некоммерческой организации "Фонд жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан" на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 17 августа 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогачёвой Ю.А, объяснения представителя Кабинета Министров Республики Татарстан ФИО14, представителя административного истца ФИО15, ФИО16, ФИО18, ФИО17, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия

установила:

постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 декабря 2013 года N 1146 утверждена Региональная программа капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан.

Постановлениями Кабинета Министров Республики Татарстан от 8 октября 2016 года N 72 и от 27 декабря 2019 года N 1220, соответственно, утверждены Краткосрочные планы реализации Региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан, в 2017-2019 годах и в 2020-2022 годах.

Постановления опубликованы на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 12 октября 2016 года и 27 декабря 2019 года соответственно, а также размещены в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства.

Разделом VII "Механизм реализации Краткосрочного плана" Краткосрочного плана реализации программы в 2017-2019 и в 2020-2022 годах определены функции исполнителей программы - организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами.

В частности установлено, что организации, осуществляющие управление многоквартирными домами, заключают с региональным оператором договоры (соглашения), в соответствии с которыми формируют платежные документы и обеспечивают ежемесячное начисление, поступление платежей собственников по взносам на капитальный ремонт на счет регионального оператора, а также меры по взысканию задолженности по уплате взносов на капитальный ремонт и пени (абзац сорок третий VII раздела Краткосрочного плана реализации программы в 2017-2019, абзац сорок восьмой VII раздела Краткосрочного плана реализации программы в 2020-2022 годах).

ООО "Управляющая компания "Жилкомплекс", являющееся управляющей организацией, обратилось в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующими вышеприведенных положений Краткосрочных планов реализации программы в 2017-2019 и в 2020-2022 годах, поскольку они допускают неоднозначное толкование и противоречат жилищному законодательству Российской Федерации.

Указывает, что толкование оспариваемых правовых норм в правоприменительной практике позволяет, в случае формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора, возлагать на организации, осуществляющие управление многоквартирными домами, обязанность перечислять на счет регионального оператора взносы на капитальный ремонт за всех собственников помещений в многоквартирном доме, даже если эти взносы от них не поступали, и вместо регионального оператора вести работу по взысканию с них задолженности. Возложение таких обязанностей на организации, осуществляющие управление многоквартирными домами, выходит за рамки предусмотренных законом функций этих организаций, ограниченных формированием платежных документов с указанием счета регионального оператора, и противоречит жилищному законодательству Российской Федерации и Республики Татарстан.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 17 августа 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац сорок третий раздела VII "Механизм реализации Краткосрочного плана" Краткосрочного плана реализации Региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 декабря 2013 года N 1146, в 2017-2019 годах, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 8 октября 2016 года N 729, в той мере, в какой он предопределяет обязанность товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов, управляющих организаций обеспечивать поступление платежей собственников помещений в многоквартирных домах по взносам на капитальный ремонт на счет регионального оператора, а также меры по взысканию задолженности по уплате взносов на капитальный ремонт и пени.

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац сорок восьмой раздела VII "Механизм реализации Краткосрочного плана" Краткосрочного плана реализации Региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 декабря 2013 года N 1146 "Об утверждении Региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан", в 2020-2022 годах, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 27 декабря 2019 года N 1220, в той мере, в какой он предопределяет обязанность товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов, управляющих организаций обеспечивать поступление платежей собственников помещений в многоквартирных домах по взносам на капитальный ремонт на счет регионального оператора, а также меры по взысканию задолженности по уплате взносов на капитальный ремонт и пени.

На решение суда административным ответчиком и заинтересованным лицом некоммерческой организацией "Фонд жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан" поданы апелляционные жалобы, в которых просят судебное решение отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, принять новое - об отказе в удовлетворении требований. Ссылаются на отсутствие какой - либо правовой неопределённости оспариваемых положений, и на их соответствие требованиям законодательства.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом представлены возражения, в которых просят решение оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представитель административного ответчика Кабинета Министров Республики Татарстан Мухамадиева Ф.М. поддержала апелляционную жалобу, ссылаясь на доводы, изложенные в ней.

Представители административного истца ООО "Управляющая компания "Жилкомплекс" ФИО20 ФИО21, ФИО22, ФИО23 возражали против удовлетворения апелляционных жалоб.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с требованиями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, и возражений на нее, заслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

В силу требований части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых может быть принят нормативный правовой акт; процедуру принятия и правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если она предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую сил.

Кроме того, в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации).

Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах регламентирована разделом IX Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ).

В силу положений статьи 76 Конституции Российской Федерации статьи 167 ЖК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и которые не могут противоречить федеральным законам.

Указанными нормативными правовыми актами устанавливается, в частности, порядок подготовки и утверждения региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также требования к этим программам (пункт 5 части 1 статьи 167 ЖК РФ).

Региональная программа капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, согласно требованиям статьи 168 ЖК РФ, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях реализации региональной программы капитального ремонта, конкретизации сроков проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, уточнения планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, определения видов и объема государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны утверждать краткосрочные планы реализации региональной программы капитального ремонта в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, сроком на три года с распределением по годам в пределах указанного срока (часть 7 статьи 168 ЖК РФ).

Вопросы организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан регулирует Закон Республики Татарстан от 25 июня 2013 года N 52-ЗРТ "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан", которым к полномочиям Кабинета Министров Республики Татарстан отнесено установление порядка и утверждение краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Инициируя обращение в суд с настоящим административным иском, административный истец ссылался на неопределенность содержания оспариваемых положений Краткосрочных планов реализации программы в 2017-2019 и в 2020-2022 годах в той части, в которой на управляющие организации возлагается обязанность обеспечить поступление платежей собственников по взносам на капитальный ремонт на счет регионального оператора и принять меры по взысканию задолженности по уплате этих взносов, а также на противоречие опарываемых положений федеральному законодательству.

Разрешая данный спор, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением требований, предъявляемых к их форме и виду, опубликованы в установленном порядке и по данным основаниям не оспариваются.

Проверяя содержание оспариваемых положений Краткосрочных планов реализации программы в 2017-2019 и в 2020-2022 годах на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и на предмет правовой определённости, суд, проанализировав положения Жилищного кодекса Российской Федерации, Закона Республики Татарстан от 25 июня 2013 года N 52-ЗРТ, приняв во внимание разъяснения, данные в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, иисследовав материалы настоящего дела, пришел к выводу об удовлетворении заявленных административным истцом требований.

Приходя к такому выводу, суд первой инстанции установил, что оспариваемые нормы не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности, что является основанием для признания их недействующими.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 169 ЖК РФ на собственнике помещений в многоквартирном доме лежит обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме.

В качестве одного из способов формирования фонда капитального ремонта предусмотрено перечисление взносов на капитальный ремонт на счет регионального оператора в целях формирования фонда капитального ремонта в виде обязательственных прав собственников помещений в многоквартирном доме в отношении регионального оператора (часть 3 статьи 170 ЖК РФ).

К обязанностям регионального оператора отнесено представление своими силами или силами третьих лиц собственнику платежных документов для уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме по адресу нахождения помещения в многоквартирном доме, за капитальный ремонт общего имущества в котором вносится взнос (пункт 9 части 2 статьи 182 ЖК РФ).

В свою очередь собственники помещений в многоквартирном доме при формировании фонда капитального ремонта на счете регионального оператора ежемесячно, на основании платежных документов, представленных региональным оператором, вносят в установленные в соответствии со статьей 171 ЖК РФ сроки и в полном объеме на счет регионального оператора взносы на капитальный ремонт, уплачивают пени в связи с ненадлежащим исполнением обязанности по уплате взносов на капитальный ремонт (часть 1 статьи 171, пункт 1 части 2 статьи 181 ЖК РФ).

Учет средств, поступивших на счет, счета регионального оператора в виде взносов на капитальный ремонт собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете регионального оператора, ведется региональным оператором отдельно в отношении средств каждого собственника помещений в многоквартирном доме (часть 1 статьи 183 ЖК РФ).

Таким образом, установленной федеральным законодателем обязанности собственника помещений в многоквартирном доме по уплате взносов на капитальный ремонт корреспондирует обязанность регионального оператора по представлению собственнику соответствующих платежных документов.

Как правильно указал суд первой инстанции, Жилищным кодексом Российской Федерации допускается возможность исполнения обязанности по представлению собственнику платежных документов силами третьих лиц, а также возможность изменения общего порядка уплаты взносов на капитальный ремонт законом субъекта Российской Федерации (пункт 9 части 2 статьи 182, часть 1 статьи 171 ЖК РФ).

Так, Законом Республики Татарстан от 25 июня 2013 года N 52-ЗРТ общий порядок уплаты взносов на капитальный ремонт изменен.

Частью 2 статьи 8 указанного Закона установлено, что в случае формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора собственники жилых помещений уплачивают взносы на капитальный ремонт на основании платежных документов, представленных организацией, осуществляющей начисление платежей за жилищно-коммунальные услуги в многоквартирном доме, не позднее первого числа месяца, следующего за истекшим месяцем, если иной срок не установлен договором управления многоквартирным домом либо решением общего собрания членов товарищества собственников жилья, жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива. Собственники жилых помещений уплачивают взносы на капитальный ремонт в сроки, установленные для внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Перечисление взносов на капитальный ремонт осуществляется на счет регионального оператора, указанный в платежных документах.

Собственники нежилых помещений уплачивают взносы на капитальный ремонт на основании платежных документов, представляемых лицом, уполномоченным в соответствии с требованиями части 2 этой же статьи (часть 2.1 статьи 8).

Проанализировав приведенные положения Закона Республики Татарстан, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что региональный законодатель изменил порядок уплаты собственниками помещений в многоквартирных домах взносов на капитальный ремонт только в части порядка представления платежных документов, возложив эту обязанность на организации, осуществляющие управление многоквартирными домами, и начисление платежей за жилищно-коммунальные услуги.

Вместе с тем, как верно констатировал суд первой инстанции, оспариваемые нормы Краткосрочных планов реализации программы в 2017-2019 годах и в 2020-2022 годах, в противоречие правилам, установленным на федеральном и региональном уровнях, закрепляют требование о заключении между региональным оператором и организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами, договоров (соглашений), включающих обязательство этих организаций не только по формированию платежных документов и обеспечению ежемесячного начисления платежей собственников помещений в многоквартирных домах по взносам на капитальный ремонт, но и по обеспечению их поступления на счет регионального оператора, а также мер по взысканию задолженности по уплате этих взносов и пени.

Судебная коллегия признает правильными выводы суда первой инстанции о том, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, направленное на изменение порядка уплаты взносов на капитальный ремонт, поскольку изменение такого порядка возможно только на уровне закона субъекта Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционных жалоб содержание и толкование оспариваемых норм допускают возложение на организации, осуществляющие управление многоквартирными домами, обязанности по обеспечению поступления на счет регионального оператора платежей собственников по взносам на капитальный ремонт, а также принятие мер по взысканию задолженности по уплате этих взносов и пени, что выходить за рамки определенного на уровне закона субъекта порядка уплаты взносов на капитальный ремонт.

Указанные обстоятельства подтверждаются совокупностью представленных в дело материалов правоприменительной практики и примеры истолкования оспариваемых норм различными государственными органами.

Отклоняя в указанной части доводы административного ответчика, суд первой инстанции, принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, разъяснения, данные в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, правомерно признал, что содержание оспариваемых правовых норм не обеспечивает их однозначное понимание, допускает возможность произвольного применения.

Исходя из приведённых выше положений федерального и регионального законодательства, являются ошибочными доводы апеллянтов, со ссылкой на статьи 167-168 ЖК РФ, о наличии у Кабинета Министров Республики Татарстан полномочий на самостоятельное решение вопросов, связанных со сбором средств на капитальный ремонт с собственников помещений.

Основаны на неправильном толковании правовых норм и доводы апелляционных жалоб, что оспариваемые акты являются самостоятельными и девствуют без системной связи с положениями части 2 статьи 8 Закона Республики Татарстан от 25 июня 2013 года N 52-ЗТР, поскольку одним из основных требований к нормативным правовом актам является их непротиворечие актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующей оценки в решении.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом.

Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 17 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Кабинета Министров Республики Татарстан, некоммерческой организации "Фонд жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 21 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи