Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 ноября 2007 г. N А52-3948/2006 Заявление Прокурора о признании недействительным приказа Комитета о предоставлении Организации территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, удовлетворено, поскольку, в частности, экспертами дано заключение о возможности выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира при условии принятия закона, регламентирующего правовой режим зеленых зон вокруг города, следовательно, в данном случае отсутствует положительное заключение экологической экспертизы

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 19 ноября 2007 г. N А52-3948/2006

ГАРАНТ:

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 04 октября 2007 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Шпачевой Т.В., судей Казанцевой Р.В. и Марьяновой Н.В.,

при участии прокурора Раздобреевой Н.Г. (удостоверение N 137412), от Псковской областной общественной организации "Клуб правильной охоты "Большая медведица" Кравченко К.В. (доверенность от 15.11.2007 N 2/11),

рассмотрев 19.11.2007 в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокурора Псковской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2007 по делу N А52-3948/2006 (судьи Чельцова Н.С., Маганова Т.В., Пестерева О.Ю.),

установил:

Прокурор Псковской области обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительным приказа Государственного комитета Псковской области по лицензированию и природопользованию (далее - Комитет) от 18.08.2006 N 1030 "О предоставлении ПООО КПО "Большая медведица" территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты" (далее - приказ Комитета от 18.08.2006 N 1030). В обоснование заявления прокурор сослался на то, что оспариваемый приказ противоречит федеральному законодательству, поскольку предоставлена территория зеленой зоны. Заявление подано в защиту неопределенного круга лиц, поскольку вовлечение в хозяйственную деятельность зеленой зоны ставит под угрозу конституционное право граждан на благоприятную окружающую природную среду. В процессе рассмотрения дела прокурор также сослался на то, что оспариваемый приказ Комитета нарушает права неопределенного круга лиц на занятие разрешенной в зеленых зонах экономической деятельностью.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечена Псковская областная общественная организация "Клуб правильной охоты "Большая медведица" (далее - Общественная организация).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 11.05.2007 (судья Радионова И.М.) приказ Комитета от 18.08.2006 N 1030 признан недействительным как несоответствующий пункту 6 Положения о порядке принятия решений о предоставлении территории, необходимой для пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 07.08.2003 N 301 в редакции постановления Администрации Псковской области 21.04.2006 N 159 (далее - Положение). В мотивировочной части решения также содержатся выводы о том, что предоставление территории зеленой зоны в целях осуществления права охоты противоречит федеральному законодательству и неправомерно в силу отсутствия закона Псковской области, регламентирующего использование зеленой зоны. Судом отвергнуты доводы Комитета и Общественной организации об отсутствии установленной вокруг города Пскова зеленой зоны. При этом суд указал на следующее.

Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 23.04.1944 N 43 "О порядке отвода лесосек в лесах государственного фонда Союза ССР и лесосечном фонде на 1943 год" весь государственный лесной фонд Союза ССР был разделен на три группы, при этом к первой группе были отнесены леса госзаповедников, почвозащитные, лесозащитные и курортные леса, леса зеленых зон вокруг промышленных предприятий и городов. На основании указанного Постановления распоряжением СНК СССР от 17.10.1944 N 20057р в Псковской области леса Псковского, Порховского и Стругокрасненского лесхозов были отнесены ко второй группе.

Распоряжениями Совета Министров СССР от 11.09.1946 N 10987р и от 10.03.1947 N 1519-р часть лесов Псковской области, в том числе Псковского района, была отнесена к лесам первой группы.

Из представленного Государственным архивом Российской Федерации приказа Министра лесного хозяйства РСФСР от 12.07.1950 N 306 следует, что был разрешен вопрос о дополнительном отнесении лесов в состав зеленых зон и из числа лесов, отнесенных к первой группе распоряжением Совета Министров СССР от 11.09.1946 N 10987р были утверждены зеленые зоны общей площадью 23 352 гектара. Указанный приказ Министра лесного хозяйства РСФСР от 12.07.1950 N 306 был издан в соответствии с решением Исполкома Псковского областного Совета депутатов трудящихся от 08.04.1950 N 238 "О дополнительном отнесении лесов в состав зеленых зон".

Решением Исполкома Псковского областного Совета депутатов трудящихся от 21.12.1965 N 433 был утвержден проект планировки пригородной зоны города Пскова, в основных положениях которого указано, что зеленая зона вокуг . города Пскова занимает радиус 25 км.

Решением Исполкома Псковского областного Совета депутатов трудящихся от 25.07.1972 N 312 "О выделении лесопарковых хозяйственных частей в лесах первой группы" в лесах первой группы Псковского района были выделены лесопарковые хозяйственные части. В Проекте организации и ведения лесного хозяйства Псковского лесхоза Псковского управления лесами (1995-1996 г.г.); составленном Северо-Западным государственным лесоустроительным предприятием Федеральной службы лесного хозяйства, указано, что к лесам первой группы отнесены леса зеленых зон радиусом 25 кв вокруг города Пскова (основание, в частности, решение Исполкома Псковского областного Совета депутатов трудящихся от 25.07.1972 N 312). Указанное основание содержит примечание о том, что все леса, отнесенные к зеленым зонам, выделены в лесопарковые части. В письме от 06.10.2006 Северо-Западное государственное лесоустроительное предприятие также подтвердило, что перечень кварталов, входящих в состав зеленой зоны, это лесопарковая часть в соответствии с решением Исполкома Псковского областного Совета депутатов трудящихся от 25.07.1972 N 312. О наличии зеленой зоны радиусом 25 км вокруг города Пскова прописано также в Перспективном плане ведения лесного хозяйства Псковского межхозяйственного лесхоза Ассоциации "Псковмежхозлес".

Судом также допрошены свидетели Новиков А.В. - директор ФГУ Псковский лесхоз, Шарыгин И.И. - главный лесничий филиала лесхоза Псковлес", Морозов А.Б. - начальник отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Псковской области,. которые показали, что на картах всегда отображалась и отображается зеленая зона.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2007 решение суда отменено и в удовлетворении требования прокурору отказано. Апелляционный суд не согласился с судом первой инстанции в том, что приказ Комитета от 18.08.2006 N 1030 противоречит пункту 6 Положения, поскольку заключение экспертной комиссии неправильно расценено судом как отрицательное. По мнению апелляционного суда, оспариваемый приказ Комитета является только основанием для выдачи Общественной организации долгосрочной лицензии на пользование животным миром, поэтому он не затрагивает вопросы предоставления конкретных участков лесного фонда. Как сослался апелляционный суд, прокурор не указал, какие конкретно права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и каким образом нарушены в результате издания оспариваемого приказа и не представил соответствующих доказательств.

В отзывах на кассационную жалобу Комитет и Общественная организация просят в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании прокурор поддержал кассационную жалобу, а представитель Общественной организации просил постановление апелляционного суда оставить без изменения.

Комитет о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещен надлежащим образом, однако его представитель в судебное заседание не явился, что согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела.

Проверив законность обжалуемого постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2007 и решения Арбитражного суда Псковской области от 11.05.2007, обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлениях присутствовавших в судебном заседании прокурора и представителя Общественной организации, Федеральный арбитражный суд считает, что постановление апелляционного суда подлежит отмене, а решение суда первой инстанции оставлению в силе исходя из следующего.

Статьей 20 Федерального закона "О животном мире" предусмотрено, что обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения , способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. Порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей природной среды.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 с последующими изменениями "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", Типовым положением о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным приказом Минсельхоза России от 13.06.2006 N 171, специально уполномоченным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Псковской области является Управление по ветеринарному и фитосанитарному надзору Псковской области.

Приказом Комитета от 18.08.2006 N 1030 Общественной организации предоставлена территория площадью 2,347 га в определенных границах на срок 25 лет для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенным к объектам охоты.

Изданию названного приказа предшествовало заключение экспертной комиссии о возможности выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира ( листы дела 21-22 тома 1). На экспертизу были представлен, в том числе, разработанный ОАО "Псковгипрозем" Проект границ охотничьего хозяйства Общественной организации, который включает в себя справку о том, что заявленная территория входит в зеленую зону лесов первой группы города Пскова. Экспертами дано заключение о возможности выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, но при условии принятия Закона Псковской области, регламентирующего правовой режим зеленых зон вокруг города Пскова.

Таким образом, судом первой инстанции сделан соответствующий материалам дела вывод о том, что в данном случае отсутствует положительное заключение экологической экспертизы. У апелляционного суда отсутствовали основания для противоположного вывода. Мотивируя свой вывод, апелляционный суд указал на то, что в соответствии с пунктом 20 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 698 отрицательное заключение может содержать выводы двух видов: а) с необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией; б) о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности. Как указал апелляционный суд, в данном случае заключение экспертизы не соответствует тем требованиям, которые предъявляются к отрицательному заключению.

Однако представленное в материалы дела заключение не соответствует и требованиям, предъявляемым к положительному заключению. Как указано в пункте 20 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 698, положительное заключение должно содержать выводы: о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды; о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду; о возможности реализации объекта экспертизы.

Поэтому суд первой инстанции правильно исходил из того, что заключение экспертизы, в котором предусмотрена возможность предоставления права охоты, но лишь при условии принятия областного закона, регламентирующего правовой режим зеленой зоны, в любом случае не может рассматриваться как положительное.

Кроме того, даже если считать полученное заключение положительным, то предоставление права охоты в зеленой зоне, как правильно установил суд первой инстанции, противоречит федеральному законодательству.

ГАРАНТ:

Вероятно, в тексте документа допущена опечатка: вместо "пункту 3 статьи 43 Федерального закона" следует читать "пункту 3 статьи 44 Федерального закона"

Согласно пункту 3 статьи 43 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в целях охраны окружающей среды городских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования, защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Статьей 86 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что в составе пригородных зон поселений могут выделяться зеленые зоны, включающие санитарные, санитарно-гигиенические, рекреационные функции и в границах, в которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно пункту 6 статьи 86 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 55 и 56 Лесного кодекса Российской Федерации в редакции на дату издания оспариваемого приказа решение вопросов, связанных с установлением наличия (отсутствия) зеленой зоны, а также ее границ определяется и зависимости от разделения лесного фонда по группам лесов и категориям защитности. Определение границ земель, занятых лесами каждой группы лесов и категории их защитности, обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, параметры особо защитных участков лесов в соответствии со статьями 59, 60, 72-74 Лесного кодекса Российской Федерации осуществляется путем проведения лесоустройства и находит свое отражение в лесоустроительных проектах, которые являются обязательными нормативно-техническими документами для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом.

Согласно лесоустроительной документации леса в радиусе 25 км вокруг города Пскова отнесены к первой группе и образуют лесопарковую и зеленую зону. Областного закона, который бы регламентировал правовой режим зеленой зоны вокруг города Пскова, не принято.

То обстоятельство, что право охоты предоставлено на территории, отнесенной к зеленой зоне вокруг города Пскова, апелляционным судом не опровергнуто, как не оценены и выводы суда первой инстанции о том, что подобное предоставление противоречит федеральному законодательству.

Вывод апелляционного суда о том, что оспариваемый приказ Комитета является только основанием для выдачи Общественной организации долгосрочной лицензии на пользование животным миром, но не затрагивает вопросы предоставления конкретных участков, лесного фонда, противоречит содержанию приказа, согласно которому Общественной организации предоставляется территория площадью 2, 347 га на срок 25 лет в определенных границах для осуществления пользования объектами животного мира.

Кассационная инстанция считает неправильными выводы апелляционного суда о недоказанности того, что в результате издания оспариваемого приказа могут нарушаться права неопределенного круга лиц в сфере экономической деятельности. Нарушение прав неопределенного круга лиц означает то, что в заявлении невозможно указать конкретных лиц, права которых нарушены. Прокурор в обоснование своей позиции сослался на то, что в зеленой зоне может осуществляться определенная деятельность, в частности, туристская, которой может мешать осуществление на этой же территории права охоты.

При таком положении постановление апелляционного суда подлежит отмене как принятое с нарушением закона, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2007 по делу N А52-3948/2006 отменить.

Решение Арбитражного суда Псковской области от 11.05.2007 по тому же делу оставить в силе.

Председательствующий Судьи

Т.В. Шпачева Р.В. Казанцева

Н.В. Марьянкова