Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 марта 2008 г. N А56-12841/2007 Заявление Учреждения об оспаривании решения Службы, принятого по делу о нарушении законодательства о размещении заказов, не удовлетворено, так как, в частности, государственным заказчиком в конкурсной документации не определен принцип присвоения баллов по тому или иному показателю критерия "функциональные характеристики и качественные характеристики работ", из приложения к протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе следует, что комиссией самостоятельно установлены показатели для определения балльной оценки и в соответствий с ними произведен их расчет

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 24 марта 2008 г. N А56-12841/2007

ГАРАНТ:

См. также решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 сентября 2007 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Бухарцева С.Н., Любченко И.С.,

при участии от федерального государственного учреждения культуры "Государственный Русский музей" Баталовой Ю.В. (доверенность от 28.11.2007), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Захаровой СВ. (доверенность от 18.01.2008 N ОВ/6695),

рассмотрев 24.03.2008 в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального государственного учреждения культуры "Государственный Русский музей" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2007 по делу N А56-12841/2007 (судьи Савицкая И.Г., Гафиатуллина Т.С, Тимошенко А.С),

установил:

Федеральное государственное учреждение культуры "Государственный Русский музей" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - управление) от 02.02.2007 N 94-09, принятого по делу N 94 40/07 о нарушении законодательства о размещении заказов.

Решением суда от 28.09.2007 (судья Никитушева М.Г.) заявление удовлетворено, оспариваемое решение признано недействительным, не соответствующим статьям 22 и 28 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон).

Постановлением апелляционной инстанции от 05.12.2007 решение суда от 28.09.2007 отменено применительно к пункту 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании части 5 статьи 270 и статьи 51 АПК РФ апелляционный суд перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, и привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Оптим Трейдинг" и "Эдель".

Постановлением от 24.12.2007 апелляционный суд отказал учреждению в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе учреждение просит отменить постановление от 24.12.2007 и оставить в силе решение суда от 28.09.2007, ссылаясь на несоответствие выводов апелляционной коллегии положениям Закона. По мнению подателя жалобы, учреждением выполнены требования Закона при подготовке и проведении рассматриваемого открытого конкурса (лот N 3). При этом учреждение указывает, что "коэффициент весомости был определен конкурсной комиссией не относительно каждого участника конкурса, а относительно каждого из критериев и являлся для всех участников конкурса одинаковым, а при определении балльной оценки предложенной цены контракта каких-либо затруднений в оценке возникнуть не могло и описание системы балльных оценок по этому показателю не требовалось".

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы жалобы, а представитель управления отклонил их.

Представители ООО "Оптим Трейдинг" и ООО "Эдель", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого постановления проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно, что в ноябре 2006 года учреждение выступило государственным заказчиком, опубликовало в официальном печатном органе и разместило на официальном сайте Российской Федерации извещение о проведении открытого конкурса на выполнение работ по централизованному уходу за зелеными насаждениями Инженерного сада и замка, Мраморного дворца, Парадного двора, Летнего сада в городе Санкт-Петербурге (лот N 3). В связи с этим (в силу требований Закона) учреждением разработана конкурсная документация по проведению открытого конкурса на выполнение соответствующих работ (том дела I; листы 13 - 87).

Согласно пунктам 7.1.1 и 7.1.3 конкурсной документации Единая комиссия осуществляет оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе, поданных участниками размещения заказа, признанными участниками конкурса. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются Единой комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного контракта в соответствии с критериями, установленными в Информационной карте конкурса и Техническом задании.

В пункте 19 Информационной карты конкурса определены критерии оценки заявок на участие в конкурсе и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. К критериям относятся функциональные характеристики (потребительские свойства) и качественные характеристики работ, а также цена контракта. При этом введены "коэффициенты весомости показателей" по критериям оценки заявок: для функциональных характеристик (потребительские свойства) и качественных характеристик работ - от 0,40 до 0,60; для цены контракта - от 0,60 до 0,40. Оценка заявок на участие в конкурсе по критерию "функциональные характеристики (потребительские свойства) и качественные характеристики работ" производится путем сопоставления качества оказания услуг и выполнения работ, установленными заказчиком в Техническом задании, а оценка заявок на участие в конкурсе по критерию "цена контракта" - путем сопоставления цены контракта, предлагаемой участником конкурса, с начальной (максимально возможной) ценой контракта. Кроме того, предусмотрено, что коэффициенты весомости в указанных выше пределах будут уточнены конкурсной комиссией в ходе рассмотрения заявок на участие в конкурсе.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 17.01.2007 N 2 к участию в конкурсе допущены две организации: ООО "Оптим Трейдинг" и ООО "Эдель" (том дела I; листы 105 - 107). Конкурсная комиссия оценила и сопоставила заявки на участие в конкурсе, после чего признала победителем конкурса ООО "Эдель" (протокол оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе от 22.01.2007 N 3 с приложением N 1; том дела I; листы 108 - 114).

ООО "Оптим Трейдинг" не согласилось с решением конкурсной комиссии и обратилось в управление с жалобой на действия конкурсной комиссии учреждения при размещении государственного заказа - лот N 3 "Централизованный уход за зелеными насаждениями Инженерного сада и замка, Мраморного дворца, Парадного двора, Летнего сада в городе Санкт-Петербурге" как противоречащие требованиям Закона.

По итогам рассмотрения жалобы управление приняло решение от 02.02.2007 N 94-09, согласно которому действия учреждения (государственного заказчика), выразившиеся в невключении в конкурсную документацию значений коэффициентов весомости критериев оценки заявок и описания системы балльных оценок, признаны нарушающими требования пунктов 14 и 15 части 4 статьи 22 Закона (пункт 1); действия Единой конкурсной комиссии учреждения, выразившиеся в осуществлении оценки и сопоставлении заявок на участие в конкурсе в порядке, не соответствующем конкурсной документации, нарушающими часть 2 статьи 28 Закона (пункт 2). При этом управлением установлено, что государственный заказчик заключил контракт с победителем конкурса (в нарушение части 5 статьи 60 Закона).

Принимая оспариваемое решение, антимонопольный орган, оценив конкурсную документацию и порядок проведения конкурса, исходил из следующего.

В нарушение пунктов 14 и 15 части 4 статьи 22, части 7 статьи 65 Закона учреждение не установило конкретные критерии оценки заявок на участие в конкурсе, а указало лишь диапазон весомости этих критериев, в связи с чем участники конкурса не могли их учитывать при составлении заявок. Согласно приложению N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 22.01.2007 N 3 конкурсная комиссия по существу самостоятельно установила величины (значения) коэффициентов весомости по соответствующим критериям оценки, что дало возможность конкурсной комиссии манипулировать этими коэффициентами по собственному усмотрению, применяя их конкретные значения в пределах установленных диапазонов. При этом такое окончательное установление коэффициентов произошло уже после раскрытия ценовой информации, значимой для заключения договора на конкурсной основе (по фактам ранее состоявшихся вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и их рассмотрения). Вместе с тем управление установило, что конкурсная документация не содержит конкретных сведений о порядке выставления оценок заявок, то есть начисления баллов; из приложения N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок следует, что конкурсная комиссия самостоятельно разработала и приняла систему балльной оценки; уточнение конкурсной комиссией коэффициентов весомости критериев оценки заявок в ходе их рассмотрения Законом не предусмотрено. Фактически оценка заявок участников конкурса осуществлялась конкурсной комиссией по произвольным правилам (ею установленным), которые не могли быть известны этим лицам (в процессе подготовки заявок, при ознакомлении с конкурсной документацией).

Не согласившись с решением антимонопольного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением, указав на соблюдение государственным заказчиком и конкурсной комиссией требований Закона.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы. Обжалуемое постановление апелляционного суда отвечает как отдельным положениям Закона (в их системном единстве), так и целям законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (часть 1 статьи 1 Закона).

В соответствии с частью 4 статьи 22 Закона конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, устанавливаемые в соответствии с частями 4-6 статьи 28 Закона (пункт 14); порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (пункт 15).

Согласно статье 28 Закона оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией (часть 2). Для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении открытого конкурса и в конкурсной документации. При этом критериями оценки заявок, в частности, могут быть: функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг; цена контракта; другие критерии в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов (часть 4). Порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 7).

В силу части 7 статьи 65 Закона до установления Правительством Российской Федерации порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается заказчиком в соответствии с Законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей Закону, а при отсутствии таких нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления - самостоятельно в соответствии с Законом. При этом заказчиком в извещении о проведении открытого конкурса, приглашении принять участие в закрытом конкурсе и конкурсной документации должны устанавливаться критерии, предусмотренные Законом, и их значения.

В ходе рассмотрения жалобы ООО "Оптим Трейдинг" управление выяснило, что в конкурсной документации указаны не конкретные коэффициенты весомости критериев оценки заявок, а установлены интервалы (диапазоны) значений этих коэффициентов. При этом в конкурсной документации указано, что коэффициенты весомости в указанных пределах будут уточнены комиссией в ходе рассмотрения заявок на участие в конкурсе. Выбор же конкурсной комиссией определенного критерия (по сути установление определенного критерия в определенном значении) на стадии оценки заявок (установление большего коэффициента весомости 0,6 для качественного критерия, а меньшего 0.4 - для ценового) обусловлен тем, что объекты-памятники ландшафтной архитектуры требуют бережного ухода. Оценивая рассматриваемые положения конкурсной документации, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу, что такое "установление коэффициентов весомости критериев оценки" позволяет конкурсной комиссии незаконно (по своему субъективному усмотрению) определять победителя конкурса, манипулируя коэффициентами в пределах соответствующего диапазона.

По смыслу приведенных положений Закона государственный заказчик не лишен права отдать определенные предпочтения (тому или иному критерию). Однако он должен окончательно определиться по таким предпочтениям на стадии разработки (утверждения) конкурсной документации, точно отразив в ней определенный коэффициент весомости. Более того, в данном случае учреждение не могло не знать всех особенностей объектов (их исторического и культурного статуса), уход за которыми планировался заранее и с учетом определенных нормативных требований.

В конкурсной документации (пункт 19 Информационной карты конкурса) заказчиком определена формула, по которой должна производиться оценка заявок участников конкурса. Одной из составляющих этой формулы является балльная оценка показателя участника конкурса, которая определяется, исходя из пятибалльной шкалы. При этом конкурсная документация не содержит описания системы балльных оценок, порядка присвоения баллов по тому или иному показателю качественных характеристик работ.

Суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал, что "указанный подобным образом критерий оценки нельзя признать установленным, поскольку предложенный вариант не отвечает принципу определенности и однозначности".

По смыслу части 7 статьи 65 Закона значения критериев должны отвечать требованиям определенности (однозначности). Иное толкование этой нормы права означало бы искажение не столько верного уяснения отдельной правовой нормы, сколько общих целей правового регулирования соответствующих общественных отношений (часть 1 статьи 1 Закона).

Таким образом, вывод антимонопольного органа о несоответствии конкурсной документации (в части установления критериев оценки заявок) приведенным требованиям Закона следует признать правомерным. В свою очередь обоснованным и правомерным является и вывод управления о нарушении конкурсной комиссией порядка оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Материалами дела подтверждается, что государственным заказчиком в конкурсной документации не определен принцип присвоения баллов по тому или иному показателю критерия "функциональные характеристики и качественные характеристики работ". Из приложения N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе следует, что комиссией самостоятельно установлены показатели для определения балльной оценки и в соответствий с ними произведен их расчет.

Однако конкурсная комиссия рассматривает заявки на участие в конкурсе на соответствие требованиям, установленным конкурсной документацией, и соответствие участников размещения заказов требованиям, установленным в соответствии со статьей 11 Закона (пункт 1 статьи 27 Закона). Как правильно указал суд апелляционной инстанции, положения Закона не предусматривают право комиссии на установление самостоятельно (в дополнение к конкурсной документации) критериев и порядка их оценки. В данном случае конкурсная комиссия вышла за пределы полномочий, предоставленных ей Законом.

Вместе с тем при оценке заявок на участие в конкурсе комиссией искажен критерий оценки "цена контракта", указанный в конкурсной документации. Согласно конкурсной документации оценка заявок на участие в конкурсе по этому критерию производится путем сопоставления цены контракта, предлагаемой участником конкурса, с начальной (максимально возможной) ценой контракта, установленной заказчиком - 32 980 000 руб. (пункт 4 Информационной карты конкурса). Из приложения N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок видно, что комиссией сопоставлены стоимости работ, предложенные конкретным участником, с минимальной стоимостью выполнения работ по заявкам, поступившим на конкурс. Максимально же предложенная заказчиком цена контракта (в нарушение предписания конкурсной документации) не учитывалась конкурсной комиссией при оценке заявок участников конкурса. В связи с этим управление и апелляционный суд обоснованно признали несоблюдение конкурсной комиссией порядка оценки заявок, установленного конкурсной документацией, что является нарушением части 2 статьи 28 Закона.

Доводы жалобы подлежат отклонению, поскольку в данном случае (принимая во внимание момент окончательного определения критериев оценки заявок) коэффициент весомости и система балльной оценки были установлены конкурсной комиссией (а не конкурсной документацией) и относительно именно каждого участника конкурса (если не прямо, то косвенно, с учетом уже известной комиссии информации об участниках, их предложениях), что противоречит основам конкурсной процедуры и целям Закона.

Правовая позиция суда апелляционной инстанции основана на правильном систематическом толковании положений Закона. Оспариваемое решение управления принято в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Процессуальных оснований для изменения либо отмены обжалуемого постановления не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2007 по делу N А56-12841/2007 оставить без изменения, а кассационную жалобу федерального государственного учреждения культуры "Государственный Русский музей" - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

С.Н. Бухарцев

И.С. Любченко