Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 марта 2009 г. N А05-1365/2008 Поскольку возникшие убытки истца явились следствием бездействия органов государственной власти РФ, своевременно не определивших источник финансирования дополнительных расходов учреждений здравоохранения, в связи с этим суд частично удовлетворил иск

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 6 марта 2009 г. N А05-1365/2008

ГАРАНТ:

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 09 февраля 2009 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Яковца А.В., судей Кирилловой И.И., Старченковой В.В.,

рассмотрев 02.03.2009 в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального учреждения здравоохранения "Городская поликлиника N 14" на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2008 по делу N А05-1365/2008 (судьи Романова А.В., Журавлев А.В., Зайцева А.Я.),

установил:

Муниципальное учреждение здравоохранения "Городская поликлиника N 14" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к Управлению Федерального казначейства по Архангельской области о взыскании 1 797 080 руб. 31 коп. расходов, связанных с увеличением размера среднемесячной заработной платы медицинских работников Учреждения, выполнявших в 2006 и 2007 годах государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи в рамках приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Определением суда первой инстанции от 05.05.2008 к участию в деле в качестве второго ответчика привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ).

Этим же определением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Архангельский областной фонд обязательного медицинского страхования (далее - Фонд) и муниципальное образование "Город Архангельск".

До вынесения судом первой инстанции решения по существу спора истец в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уменьшил размер исковых требований и просил взыскать с Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытки в сумме 762 073 руб. 32 коп., образовавшиеся в связи со взысканием по решениям мировых судей с Учреждения в пользу медицинских работников, состоящих с ним в трудовых отношениях, процентной надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, среднемесячной заработной платы за время обучения на курсах усовершенствования и повышения квалификации, а также компенсации морального вреда.

Решением суда первой инстанции от 11.07.2008 (судья Шашков А.Х.) уменьшенные исковые требования удовлетворены частично: с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Учреждения взыскано 759 073 руб. 32 коп. убытков и 14 065 руб. 15 коп. расходов по государственной пошлине. В остальной части иска отказано.

Постановлением апелляционного суда от 20.10.2008 указанное решение в части взыскания с Российской Федерации 759 073 руб. 32 коп. убытков и 14 065 руб. 15 коп. расходов по государственной пошлине отменено; в иске отказано.

В кассационной жалобе Учреждение, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, просит отменить постановление от 20.10.12.2008.

В представленном отзыве Минфин РФ просит оставить обжалуемое постановление без изменения, считая его законным и обоснованным.

Участвующие в деле лица о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы надлежаще извещены, однако своих представителей в заседание суда кассационной инстанции не направили, что в соответствии с частью третьей статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Как следует из материалов дела, Фондом и Учреждением были заключены договоры от 16.01.2006 и от 25.01.2007 на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи сроком действия с 01.01.2006 по 31.12.2006 и с 01.01.2007 по 31.12.2007 соответственно.

Дополнительная медицинская помощь согласно государственному заданию, оказываемая врачами-терапевтами участковыми и медицинскими сестрами участковыми учреждений здравоохранения муниципальных образований в соответствии с разделом 4 Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 N 461 (далее - Программа), предоставляется за счет средств федерального бюджета.

Порядок финансирования расходов на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в 2006 году установлен Федеральным законом от 22.12.2005 N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" (далее - Закон N 171-ФЗ). Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851 утверждены "Правила предоставления в 2006 году субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи" (далее - Правила N 851).

Частью первой статьи 9 Закона N 171-ФЗ предусмотрено, что финансовое обеспечение государственного задания в соответствии с Программой является расходным обязательством Российской Федерации на 2006 год.

Частью третьей статьи 9 Закона N 171-ФЗ в составе бюджета Фонда утвержден фонд компенсаций на реализацию полномочия по финансовому обеспечению государственного задания, предусмотренного частью первой настоящей статьи. Средства из фонда компенсаций предоставляются в виду субвенций территориальным фондам обязательного медицинского страхования.

В соответствии с пунктом 3 Правил N 851 средства, передаваемые в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования, направляются на осуществление денежных выплат медицинским работникам, указанным в пункте 1 настоящих Правил. Денежные выплаты устанавливаются в размере 10 000 руб. в месяц для врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача) и 5000 руб. в месяц для медицинской сестры участковой врача-терапевта участкового, медицинской сестры участковой врача-педиатра участкового, медицинской сестры врача общей практики (семейного врача). В районах и местностях, в которых решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти установлены коэффициенты за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, указанные денежные выплаты осуществляются с применением соответствующих коэффициентов. Указанные денежные выплаты не учитываются при исчислении надбавок и доплат, установленных соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами. Средства, передаваемые в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение государственного задания, включают средства на указанные денежные выплаты с учетом коэффициентов, а также средства на уплату единого социального налога, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В силу части четвертой статьи 9 Закона N 171-ФЗ территориальные фонды обязательного медицинского страхования осуществляют целевое финансовое обеспечение государственного задания, предусмотренного частью первой настоящей статьи, на основании договоров на выполнение государственного задания, заключаемых с учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь.

Порядок финансирования расходов на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в 2007 году установлен Федеральным законом от 29.12.2006 N 243-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год" и "Правилами предоставления в 2007 году субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации либо при отсутствии на территории муниципального образования учреждений здравоохранения муниципальных образований и субъектов Российской Федерации медицинскими организациями, в которых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, размещен муниципальный заказ, за исключением медицинских учреждений, подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2006 N 825 (далее - Правила N 825).

В соответствии с пунктом 3 Правил N 825 (с учетом дополнений, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2007 N 833) финансовое обеспечение государственного задания осуществляется с учетом предоставления медицинским работникам, указанным в пункте 1 настоящих Правил, гарантий, установленных статьей 114, частью четвертой статьи 139, статьями 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем медицинским работникам Учреждения, выполнявшим в 2006 и 2007 годах государственное задание по дополнительной медицинской помощи, процентная надбавка за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также среднемесячная заработная плата за время обучения на курсах усовершенствования и повышения квалификации, исчислялись без учета выплаченных за счет субвенций денежных средств. Полагая, что при начислении названных выплат работодателем должна учитываться и надбавка стимулирующего характера, выплачиваемая за выполнение государственного задания, медицинские работники, состоящие в трудовых отношениях с Учреждением, обратились с исками в суд.

Мировыми судьями вынесены решения о взыскании задолженности с Учреждения, исходя из факта установления дополнительных выплат медицинским работникам, оказывающим первичную медико-санитарную помощь, а также из наличия у них права на увеличение средней заработной платы, применяемой при оплате времени нахождения на курсах повышения квалификации, а также при определении размера процентной надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Всего с Учреждения было взыскано 762 073 руб. 32 коп.

Полагая, что сумма, взысканная решениями мировых судей, является для Учреждения убытками, последнее просило взыскать ее с Российской Федерации.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что взысканная решениями мировых судей сумма компенсации морального вреда (3000 руб.) не может быть признана убытками, понесенными Учреждением по вине Российской Федерации, в связи с чем удовлетворил иск частично, взыскав с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Учреждения 759 073 руб. 32 коп. убытков.

Апелляционный суд пришел к выводу о недоказанности истцом факта несения реальных расходов, в связи с чем решение суда первой инстанции в части взыскания убытков с Российской Федерации отменил и в удовлетворении иска отказал.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, проверив законность вынесенных по настоящему делу судебных актов и обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией к соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Требование о возмещении убытков, причиненных государственным органом, является гражданско-правовым.

Из материалов дела следует, что в рассматриваемый период не был определен источник финансирования дополнительных расходов медицинских учреждений, связанных с увеличением средней заработной платы медицинских работников при выполнении ими государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи.

В связи с тем, что в составе субвенций не были предусмотрены средства на возмещение расходов лечебных учреждений по выплате среднего заработка в соответствии со статьями 114, 139, 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации, у истца возникла необходимость нести расходы, связанные с дополнительными выплатами медицинским работникам при оплате отпусков, времени нахождения в служебных командировках, на курсах повышения квалификации и других периодов, в течении которых за указанными работниками сохранялась средняя заработная плата.

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", при разрешении споров, связанных с возмещением убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам нарушением их прав, необходимо иметь в виду, что в состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

Поскольку необходимость расходов Учреждения и их предполагаемый размер (759 073 руб. 32 коп.) подтверждены вступившими в законную силу судебными актами (решениями мировых судей), суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что указанная сумма является для Учреждения убытками (реальным ущербом).

С учетом того, что возникшие убытки Учреждения явились следствием бездействия органов государственной власти Российской Федерации, своевременно не определивших источник финансирования дополнительных расходов учреждений здравоохранения, суд первой инстанции обоснованно взыскал с Российской Федерации в пользу Учреждения 759 073 руб. 32 коп.

Апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции в части взыскания убытков с Российской Федерации в пользу Учреждения, исходил из того, что Учреждение не доказало факта несения расходов (реального ущерба), поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие исполнение Учреждением решений мировых судей.

По мнению кассационного суда, такой вывод апелляционной инстанции основан на неправильном толковании содержащейся в пункте 2 статьи 15 ГК РФ нормы материального права.

При таких обстоятельствах постановление апелляционного суда от 20.10.2008 в соответствии с частью первой статьи 288 АПК РФ подлежит отмене, а решение суда первой инстанции от 11.07.2008 - оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2008 по делу N А05-1365/2008 отменить.

Решение Арбитражного суда Архангельской области от 11.07.2008 по тому же делу оставить в силе. Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального учреждения здравоохранения "Городская поликлиника N 14" 1000 руб. расходов по государственной пошлине по кассационной жалобе.

Председательствующий

А.В. Яковец

Судьи

И.И. Кириллова

В.В. Старченкова