Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 января 2023 г. по делу N 66а-42/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, при секретаре Веселовой Н.Н, с участием прокурора Курышкиной О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-883/2022 по апелляционной жалобе Правительства Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 14 сентября 2022 года, которым удовлетворён административный иск Логинова М.В. о признании частично не действующим постановления Правительства Свердловской области от 3 марта 2022 года N 154-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 31 мая 2016 года N 387-ПП "О специальных мероприятиях, способствующих повышении конкурентоспособности инвалидов на рынке труда Свердловской области".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения участвующих в судебном заседании посредством использования системы видеоконференц-связи представителя административного ответчика, Губернатора Свердловской области Ануфриева А.А, настаивавшего на доводах жалобы, представителя заинтересованного лица, Департамента по труду и занятости населения Свердловской области Андрюкова А.С, поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Курышкиной О.А, полагавшей, что решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу, судебная коллегия

установила:

Правительством Свердловской области 31 мая 2016 года принято постановление N 387-ПП "О специальных мероприятиях, способствующих повышению конкурентоспособности инвалидов на рынке труда Свердловской области" (далее, постановление от 31 мая 2016 года N 387-ПП), подпунктом 5 пункта 1 которого, помимо прочего, утверждён Порядок выполнения квоты для приёма на работу инвалидов в Свердловской области (далее, Порядок).

В данное постановление Правительством Свердловской области 3 марта 2022 года постановлением N 154-ПП внесены изменения (далее постановление от 3 марта 2022 года N 154-ПП).

В частности, подпунктом 1 пункта 1, пунктом 2 постановления от 3 марта 2022 года N 154-ПП признаны утратившими силу подпункт 5 пункта 1 постановления от 31 мая 2016 года N 387-ПП, а также Порядок выполнения квоты для приёма на работу инвалидов в Свердловской области, утверждённый этим постановлением.

Пунктом 3 постановления от 3 марта 2022 года N 154-ПП определено, что оно вступает в силу на следующий день после его официального опубликования.

Постановление от 3 марта 2022 года N 154-ПП опубликовано в периодическом издании "Областная газета", выпуск от 5 марта 2022 года N 39, размещено на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru 5 марта 2022 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru - 5 марта 2022 года.

Логинов М.В. обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим пункт 3 постановления от 3 марта 2022 года N 154-ПП.

Административное исковое заявление мотивировано несоответствием оспариваемой нормы положениям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положения которой закрепляют, что права, свободы и законные интересы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства.

Также административный истец указал на то, что региональный законодатель не вправе был отменять указанный Порядок до введения в действие соответствующего Постановления Правительства Российской Федерации, которым урегулированы правоотношения по порядку выполнения квоты для приёма на работу инвалидов. В противном случае эти правоотношения в период с 6 марта 2022 года до 1 сентября 2022 года остались не урегулированы, что нарушает права инвалидов, жителей Свердловской области, которым он является.

Решением Свердловского областного суда от 14 сентября 2022 года административный иск Логинова М.В. удовлетворён: суд признал не действующим со дня принятия пункт 3 постановления от 3 марта 2022 года N 154-ПП (том 3, л.д.126-133).

В апелляционной жалобе Правительство Свердловской области просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объёме (том 3, л.д.137-143).

Относительно апелляционной жалобы Департаментом по труду и занятости населения Свердловской области представлен отзыв (том 3, л.д.152-153), участвующим в деле прокурором представлены возражения (том 3, л.д.156-158).

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося административного истца, извещённого судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просившего об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции исходил из нарушения порядка вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта, указал, что данным нормативным правовым актом признан утратившими силу Порядок выполнения квоты для приёма инвалидов в Свердловской области, в связи с чем оспариваемый в части нормативный правовой акт затрагивает вопросы защиты прав и свобод человека в социальной сфере, а потому должен был вступить в силу не ранее, чем через десять дней со дня его официального опубликования в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшей в момент его принятия), пунктом 1 статьи 94 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах Свердловской области".

Между тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

В административном иске истец ссылался на то, что оспариваемое положение ограничивает его право на поиск места работы по квоте для трудоустройства инвалидов в связи с отсутствием утверждённого Порядка выполнения квоты для приёма на работу инвалидов в Свердловской области (том 1, л.д.8).

Из справки, выданной 17 мая 2022 года отделением Пенсионного фонда Российской Федерации по Свердловской области (в Верх-Исетском районе города Екатеринбурга), следует, что Логинов М.В. получает ежемесячную денежную выплату с 23 декабря 2015 года бессрочно по категории: Инвалиды (2 группа) (код 82), пункт 1 статьи 28.1 Федерального закона N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (том 1, л.д.17).

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, положениям статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

Правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы определяются Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее Закон о занятости).

Статьёй 7.1-1 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 30 апреля 2021 года N 137-ФЗ, предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения отнесены: принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения; разработка и реализация региональных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, в том числе по организации сопровождения при содействии занятости инвалидов.

Статьёй 13 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 30 апреля 2021 года N 137-ФЗ установлены дополнительные гарантии гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, в том числе установление квоты для приёма на работу инвалидов в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее Закон о социальной защите инвалидов).

На основании пункта 7 статьи 5 Закона о социальной защите инвалидов в редакции Федерального закона от 26 мая 2021 года N 152-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право содействия трудовой занятости инвалидов, в том числе стимулирования создания специальных рабочих мест для их трудоустройства, а также определения порядка проведения специальных мероприятий для предоставления инвалидам гарантий трудовой занятости.

В соответствии со статьями 5, 9 Устава Свердловской области, статьёй 1 Закона Свердловской области от 4 ноября 1995 года N 31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" (далее Закон о Правительстве Свердловской области), Правительство Свердловской области, состоящее из председателя и иных членов Правительства, количество которых устанавливается губернатором Свердловской области, является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Свердловской области, наделённым собственными полномочиями по исполнению Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Свердловской области, законов и иных нормативных правовых актов Свердловской области на территории Свердловской области. Правительство Свердловской области организует осуществление социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов, принимает меры по реализации трудовых прав граждан на территории Свердловской области, участвует в реализации государственной политики в сфере содействия занятости населения на территории Свердловской области (статья 14 Закона о Правительстве Свердловской области). Правительство Свердловской области принимает свои решения в форме постановлений или распоряжений на заседаниях (пункты 1, 3, 7 статьи 20 Закона о Правительстве Свердловской области).

Отношения в сфере содействия занятости населения в Свердловской области регулируются Законом Свердловской области от 25 марта 2013 года N 23-ОЗ "О содействии занятости населения в Свердловской области" (далее - Закон о содействии занятости в Свердловской области).

Подпунктом 8-1 пункта 3 статьи 3 Закона о содействии занятости в Свердловской области к полномочиям Правительства Свердловской области отнесено определение порядка проведения предусмотренных федеральным законом специальных мероприятий, способствующих повышению конкурентоспособности инвалидов на рынке труда.

Как следует из указанного Порядка (в редакции, действовавшей до утраты им силы, в редакции постановления Правительства Свердловской области от 30 сентября 2021 года N 655-ПП), данный Порядок разработан в соответствии со статьёй 20 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", пунктом 2 статьи 7 Закона Свердловской области от 25 марта 2013 года N 23-ОЗ "О содействии занятости населения в Свердловской области" и определяет порядок выполнения квоты для приёма на работу инвалидов, установленной работодателям, осуществляющим деятельность на территории Свердловской области.

Из содержания признанного утратившим силу Порядка следует, что субъектами урегулированных данным Порядком правоотношений являются работодатели, осуществляющие деятельность на территории указанного региона Российской Федерации (в том числе обособленные структурные подразделения, филиалы, представительства юридического лица, самостоятельно осуществляющие приём на работу), а также государственное казённое учреждение службы занятости населения Свердловской области (Департамент по труду и занятости населения Свердловской области).

Из положений данного Порядка не следует, что им урегулированы вопросы, непосредственно затрагивающие права, свободы и законные интересов физических лиц - инвалидов.

Федеральным законом от 28 июня 2021 года N 219-ФЗ внесены изменения в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", среди прочего, данный нормативный правовой акт дополнен статьёй 13.2 "Установление квоты для приёма на работу инвалидов".

В силу пункта 6 статьи 3.2 указанного нормативного правового акта, оформление работодателем в установленном порядке трудовых отношений с инвалидом на любое рабочее место считается выполнением квоты для приёма на работу инвалидов в случаях и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Изменения, внесённые Федеральным законом от 28 июня 2021 года N 219-ФЗ, вступили в силу с 1 марта 2022 года.

Таким образом, полномочие по утверждению порядка выполнения работодателем квоты для приёма на работу инвалидов при оформлении трудовых отношений с инвалидом на любое рабочее место с 1 марта 2022 года отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации 14 марта 2022 года принято постановление N 366 "Об утверждении Правил выполнения работодателем квоты для приёма на работу инвалидов при оформлении трудовых отношений с инвалидом на любое рабочее место" (далее постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 2022 года N366), пунктом 1 которого утверждены прилагаемые Правила выполнения работодателем квоты для приёма на работу инвалидов при оформлении трудовых отношений с инвалидом на любое рабочее место (далее Правила выполнения работодателем квоты для приёма на работу инвалидов при оформлении трудовых отношений с инвалидом на любое рабочее место).

В силу пункта 2 данного постановления оно вступает в силу с 1 сентября 2022 года и действует до 1 сентября 2028 года.

В силу пункта 2 статьи 7 Закона о содействии занятости в Свердловской области в редакции Закона Свердловской области от 2 марта 2022 года N 15-ОЗ, работодатели, указанные в части первой пункта 1 настоящей статьи, выполняют квоту в порядке, установленном федеральным законодательством.

Из указанных Правил следует, что Правилами, принятыми постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2022 года N 366, урегулированы правоотношения по вопросам порядка и случаев выполнения работодателем квоты для приёма на работу инвалидов при оформлении трудовых отношений с инвалидами на любое рабочее место. При этом нормы указанных Правил вступают в силу с 1 сентября 2022 года.

Таким образом, оспариваемой правовой нормой с 6 марта 2022 года признан утратившим силу ранее действовавший на региональном уровне Порядок выполнения квоты для приёма на работу инвалидов в Свердловской области. Между тем, федеральное законодательство по аналогичному предмету регулирования, отнесённому к его ведению с 1 марта 2022 года, и отражённое в указанных Правилах, вступило в силу с 1 сентября 2022 года.

Ссылка административного истца о наличии в период с 6 марта 2022 года по 31 августа 2022 года "правового вакуума", который образовался за счёт признания утратившим силу Порядка выполнения квоты для приёма на работу инвалидов в Свердловской области, основанием для рассмотрения по существу заявленных требований и удовлетворения иска не являлась.

Статья 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает какой-либо определённый порядок реализации данного права и не предполагает возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру обращения в суд.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пунктами 4, 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом; сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 настоящего Кодекса, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения.

Следовательно, действующий процессуальный закон наделяет правом оспаривания нормативного правового акта две категории административных истцов:

лиц, в отношении которых применён этот акт;

лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, либо возникла реальная угроза их нарушения.

Из разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применён этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 25 этого же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменён или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Из административного искового заявления следует, что в основание административного иска истцом положены доводы о нарушении его прав и законных интересов оспариваемой нормой тем, что данная норма ограничивает право на поиск места работы по квоте для трудоустройства инвалидов в Свердловской области ввиду отсутствия соответствующего нормативного регулирования (том 1, л.д.8).

Между тем, отсутствуют основания полагать, что в период с 6 марта 2022 года по 31 августа 2022 года в виду признания утратившим силу указанного Порядка, были нарушены права истца, поскольку доказательств, что истец состоял в указанный период на учёте в учреждении занятости населения по вопросу поиска подходящей работы и ему было отказано в выдаче соответствующего направления, не представлено.

При этом, административный истец не является субъектом правоотношений, урегулированных данным Порядком, и, тем более, оспариваемым постановлением; доказательств, подтверждающих применение указанных норм к административному истцу, а равно и доказательств, безусловно подтверждающих наличие нарушения или реальной угрозы нарушения его прав, свобод и законных интересов, не представлено.

Проверка судом законности нормативного акта регионального законодателя вне связи с защитой каких-либо субъективных прав гражданина, права и законные интересы которого очевидно не затронуты оспариваемым регулированием, в данном случае не могла быть осуществлена.

Ссылка административного истца на нарушение процедуры вступления в силу оспариваемого в части нормативного правового акта тем, что не соблюден 10-дневный срок для опубликования нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы граждан, правового значения не имеет. Разрешение вопросов о выполнении работодателем квоты для приёма на работу инвалидов при оформлении трудовых отношений с инвалидом на любое рабочее место отнесено с 1 марта 2022 года к компетенции Правительства Российской Федерации.

Наличие у административного истца намерения на трудоустройство также не обуславливает возникновение безусловного права на оспаривание в судебном порядке принимаемых актов регионального законодателя.

Доводы иска фактически сводятся к оценке целесообразности определения даты, с которой Порядок выполнения квоты для приёма на работу инвалидов в Свердловской области признаётся не действующим. Однако вопросы оценки целесообразности принятия тех или иных нормативных правовых актов, к компетенции суда не относятся.

Таким образом, административный истец не является субъектом правоотношений, урегулированных Порядком выполнения квоты для приёма на работу инвалидов в Свердловской области; к административному истцу Порядок не применялся; оспариваемой нормой данный Порядок признаётся утратившим силу с 6 марта 2022 года, т.е. с даты, когда соответствующие правоотношения должны регулироваться федеральным законодателем; отсутствует угроза нарушения прав и законных интересов административного истца действием как данного Порядка, так и оспариваемого пункта 3 постановления от 3 марта 2022 года N154-ПП; при этом в данном случае правового значения дата утраты силы указанного Порядка не имеет, так как полномочия по урегулированию рассматриваемого вопроса с 1 марта 2022 года отнесены к компетенции федерального законодателя, в связи с чем с этой даты Порядок выполнения квоты для приёма на работу инвалидов в Свердловской области, утверждённый постановлением от 31 мая 2016 года N 387-ПП, применяться не мог, а доказательств его применения в материалах дела не имеется; на уровне федерального законодательства Правительством Российской Федерации принято соответствующее постановление от 14 марта 2022 года N 366, нормы которого действуют с 1 сентября 2022 года.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 1 части 1 и части 3 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в случае если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этими актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, однако такое заявление принято к производству суда, суд прекращает производство по административному делу.

С учётом вышеизложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда подлежит отмене, а производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 и части 3 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда от 14 сентября 2022 года - отменить, производство по настоящему административному делу прекратить.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: