Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2023 г. по делу N 66а-84/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Рогожиной Е.В, Савинова К.А.

при секретаре Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края, обратившегося в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, об оспаривании в части Положения о региональном государственном контроле (надзоре) за приёмом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 14 декабря 2021 года N 1007-п, по апелляционному представлению заместителя прокурора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 23 сентября 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В, объяснения представителей административного истца - старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации - ФИО6, административного ответчика Правительства Пермского края и заинтересованного лица Министерства социального развития Пермского края - ФИО7, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением Правительства Пермского края от 14 декабря 2021 года N 1007-п утверждено Положения о региональном государственном контроле (надзоре) за приёмом на работу инвалидов в пределах установленной квоты (далее - Положение о контроле N 1007-п).

Указанное постановление опубликовано в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 51, том 2, 20 декабря 2021 года, размещено на официальном Интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 17 декабря 2021 года.

Постановлением правительства Пермского края от 23 августа 2022 года N 714-п в Положение о контроле N 1007-п внесены изменения.

С учётом внесенных изменений, заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими:

- пункт 2 Перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований Приложения N 2 к Положению о региональном государственном контроле (надзоре) за приёмом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 14 декабря 2021 года N 1007-п;

- пункт 4.16 Положения о региональном государственном контроле (надзоре) за приёмом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 14 декабря 2021 года N 1007-п, в той части, в которой он предусматривает возможность проведения выездных проверок при отсутствии необходимости совершения контрольно-надзорных действий, которые могут осуществляться только в рамках выездных проверок.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые части Положения о контроле N 1007-п противоречат требованиям Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Суд постановилрешение, которым в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Пермского края отказал.

В апелляционном представлении заместитель прокурора Пермского края просит решение суда отменить, ввиду нарушения норм материального права, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда первой инстанции, обстоятельствам административного дела, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В возражениях и дополнениях к ним представитель заинтересованного лица Министерства социального развития Пермского края просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ввиду необоснованности доводов апелляционного представления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца поддержал доводы апелляционного представления.

Представитель административного ответчика и заинтересованного лица просила решение суда оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учётом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав лиц, участвующих в деле, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 13.2 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" работодателям, у которых численность работников составляет от 35 до 100 человек включительно, законодательством субъекта Российской Федерации может устанавливаться квота для приема на работу инвалидов в размере не более трех процентов от среднесписочной численности работников.

В Пермском крае квотирование рабочих мест для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, в целях обеспечения дополнительных гарантий их трудовой занятости регламентировано Законом Пермской области от 5 ноября 2004 года N 1689-344.

Пунктом 3 части 2 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) предусмотрено, что порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), для вида регионального государственного контроля устанавливается положением о виде регионального государственного контроля (надзора), утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Положения о видах регионального государственного контроля (надзора), осуществляемых в рамках полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации утверждаются с учётом общих требований к организации и осуществлению отдельных видов регионального государственного контроля (часть 3 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ).

Положение N 1007-п утверждено уполномоченным органом в соответствующей форме и с соблюдением установленной процедуры, введено в действие в установленном порядке - опубликовано, вступило в силу, данное обстоятельство сторонами не оспаривается.

Приложением N 2 к Положению N 1007-п предусмотрен Перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований.

Согласно пункту 2 одним из индикаторов является: "Непринятие контролируемым лицом мер по обеспечению соблюдения обязательных требований по результатам объявления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований".

Пунктом 4.16 Положения N 1007-п предусмотрено, что в ходе выездной проверки уполномоченными должностными лицами Министерства могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия: - получение письменных объяснений; - истребование документов.

Разрешая административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края, суд первой инстанции пришёл к выводам об отсутствии признаков правовой неопределённости оспариваемых положений нормативного правового акта, их соответствия действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Данные выводы суда первой инстанции судебная коллегия считает несоответствующими обстоятельствам административного дела; сделанными при нарушении или неправильном применение норм материального права, а решение суда подлежащим отмене в силу пунктов 3, 4 части 2 статьи 310 КАС РФ, по следующим основаниям.

В обоснование заявленных требований при оспаривании индикатора риска предусмотренного пунктом 2 приложения 2 к Положению N 1007-п прокурор указывал, что индикатор является неопределенным и неисполнимым, поскольку законодательством (статья 49 Федерального закона N 248-ФЗ) не предусмотрены ни обязанность по направлению контролируемым лицом в контрольно-надзорный орган каких-либо документов об исполнении предостережения, ни механизм по контролю за выполнением предостережения.

Полагал, что оценка соблюдения обязательных требований, указанных в предостережении возможна только путем проведения внепланового контрольно-надзорного мероприятия, результаты которого (поступление новых сведений) являются самостоятельным основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия и не могут относиться к индикаторам риска.

Соглашаясь с доводами прокурора о том, что такое профилактическое мероприятие как "объявление предостережения" не предполагает осуществление в обязательном порядке контроля его исполнения, суд первой инстанции пришёл к выводам о том, что контрольный (надзорный) орган может получить информацию об этом из возражений контролируемого лица, то обстоятельство, что информация о непринятии контролируемым лицом мер по обеспечению соблюдения обязательных требований (поступление новых сведений) является самостоятельным основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия и не может относиться к индикаторам риска, не создает противоречий с законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Данные выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии с частью 9 статьи 23 Федерального закона N 248-ФЗ индикатором риска нарушения обязательных требований является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Согласно статье 49 Федерального закона N 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов.

В случае принятия контрольным (надзорным) органом решения об объявлении контролируемому лицу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований одновременно с указанным предостережением контролируемому лицу в целях проведения им самообследования соблюдения обязательных требований направляется адрес сайта в сети "Интернет", позволяющий пройти самообследование соблюдения обязательных требований, при условии наличия самообследования в числе используемых профилактических мероприятий по соответствующему виду контроля.

Контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения. Порядок подачи и рассмотрения возражения в отношении предостережения устанавливается положением о виде контроля.

Контрольные (надзорные) органы осуществляют учёт объявленных ими предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований и используют соответствующие данные для проведения иных профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий.

В силу пункта 1 части 1 статьи 57 Федерального закона N 248-ФЗ снованием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, может быть: наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров.

Таким образом, индикаторами риска могу быть только измеримые параметры деятельности объекта контроля.

При этом формулировка индикаторов риска в положении о виде контроля должна позволять провести однозначную оценку объекта контроля на предмет его соответствия либо несоответствия таким параметрам.

Согласно части 1 статьи 24 Федерального закона N 248-ФЗ при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований контрольным (надзорным) органом могут использоваться сведения, характеризующие уровень рисков причинения вреда (ущерба), полученные с соблюдением требований законодательства РФ из любых источников, но обеспечивающих их достоверность.

Следовательно, индикатор риска должен быть сформулирован и установлен таким образом, чтобы обеспечивалась возможность его выявления на основании достоверных данных.

Из закона (части 4 статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ) не следует обязанность контролируемого лица подавать возражения на объявленное предостережение, следовательно, вывод суда первой инстанции о том, что безусловное получение этой информации из указанных возражений соответствует понятию индикатора риска, является не убедительным.

Мнение представителя заинтересованного лица, что оспариваемый индикатор риска является не безусловным, а предположительным, какого -либо правового значения для определения наличия (отсутствия) его правовой неопределённости не имеет.

Кроме того, в силу части 1 статьи 8 Федерального закона N 248-ФЗ, при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

Оспариваемый индикатор риска сформулирован как "непринятие контролируемым лицом мер по обеспечению соблюдения обязательных требований по результатам объявления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований".

Таким образом, выявление данного индикатора предполагает оценку контролирующим органом исполнения контролируемым лицом объявленного ему предостережения. При этом результат такой оценки может являться основанием для проведения контрольного надзорного мероприятия (пункт 1 части 1 статьи 57 Федерального закона N 248-ФЗ).

Вместе с тем, в силу пункта 4 части 1 статьи 45 Федерального закона N 248-ФЗ, предостережение является видом профилактического мероприятия.

Согласно части 2 статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ предостережение должно содержать предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Однако Федеральным законом N 248-ФЗ порядок исполнения контролируемым лицом объявленного ему предостережения не установлен. Напротив, введен прямой запрет на требование при объявлении предостережения представления контролируемым лицом сведений и документов.

Учитывая изложенное, невозможно определить круг объективных данных, на основании которых подлежит установлению факт непринятия мер по исполнению предостережения.

В этой связи, поскольку выявление индикатора риска является основанием для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, содержание установленных индикаторов риска не должно приводить к подмене профилактических мероприятий контрольными (надзорными) мероприятиями.

Иное бы означало необоснованное смешивание данных мероприятий, подмену одного вида мероприятий другим.

Следовательно, в данной части оспариваемого положения нормативного правового акта имеется правовая неопределённость, несоответствие требованиям Федерального закона N 248-ФЗ.

Мнение представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемое положение нормативного правового акта соответствует дискреционным полномочиям субъекта РФ, не основано на вышеизложенных положениях статьи 3 Федерального закона N 248-ФЗ, которая не предполагает правовую произвольность при определении индикаторов риска.

Из искового заявления заместителя прокурора Пермского края не следует, как ошибочно полагает представитель заинтересованного лица, что прокурор требует разработку индикатора риска, соответствующего требованиям правовой определённости.

Наличие подобных оспариваемому положению формулировок в нормативных правовых актах иных субъектов РФ для рассмотрения настоящего дела какой-либо административной преюдиции не создает, в соответствии со статьей 64 КАС РФ.

Вопреки мнению представителя заинтересованного лица наличие правовой неопределённости оспариваемого положения нормативного правового акта предполагает, пока не доказано иное, факт нарушения прав и законных интересов неопределённого круга юридических лиц, в отношении которых осуществляется сбор, обработка, анализ и учёт сведений в целях определения индикаторов риска.

Следовательно, прокурор имел право на обращение в суд, в соответствии со статьей 39 КАС РФ.

В качестве основания при оспаривании пункта 4.16 Положения о контроле N 1007-п, прокурор указывал на противоречие положений названного пункта требованиям частей 3, 8 статьи 73 Федерального закона N 248-ФЗ, поскольку для выездной проверки (пункт 4.16) предусмотрены идентичные контрольно-надзорные действия (получение письменных объяснений и истребование документов), что и для документарной проверки.

Пунктом 4.16 Положения N 1007-п предусмотрено, что в ходе выездной проверки уполномоченными должностными лицами Министерства могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия: - получение письменных объяснений; - истребование документов.

Разрешая административный спор, суд не усмотрел несоответствие оспариваемого пункта положениям Федерального закона N 248-ФЗ.

Данный вывод суда первой инстанции судебная коллегия также находит основанным на неправильном толковании норм материального права.

Согласно частям 2, 3 статьи 73 Федерального закона N 248-ФЗ выездная проверка проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля.

Выездная проверка проводится в случае, если не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, которые содержатся в находящихся в распоряжении контрольного (надзорного) органа или в запрашиваемых им документах и объяснениях контролируемого лица;

2) оценить соответствие деятельности, действий (бездействия) контролируемого лица и (или) принадлежащих ему и (или) используемых им объектов контроля обязательным требованиям без выезда на указанное в части 2 настоящей статьи место и совершения необходимых контрольных (надзорных) действий, предусмотренных в рамках иного вида контрольных (надзорных) мероприятий.

Исполнение требований частей 2 и 3 статьи 73 Федерального закона N 248-ФЗ не поставлено в зависимость от оснований проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

Положения, содержащие указание на то, что закрепленные в частях 2 и 3 статьи 73 Федерального закона N 248-ФЗ условия проведения выездной проверки подлежат применению только при проведении внеплановой выездной проверки по каким-то определенным основаниям, в законе отсутствуют.

Данные нормы закона подлежат применению как при нормативно-правовом регулировании соответствующего вида государственного контроля, так и при его осуществлении, в том числе при проведении как плановых, так и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий.

Возможность прямого указания в поручении Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации либо требовании прокурора на проведение контрольного (надзорного) мероприятия в виде выездной проверки, равно как и возможность включения выездной проверки в план проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий не означает допустимости игнорирования при принятии таких решений положений частями 2 и 3 статьи 73 Федерального закона N 248-ФЗ.

Различие предусмотренных законом видов контрольных (надзорных) мероприятий заключается не в отличиях их наименований (как это, по сути, отмечено судом первой инстанции), а в особенностях допустимых к проведению контрольных (надзорных) действий, порядке и сроках их проведения.

В связи с этим контрольное (надзорное) мероприятие, названное выездной проверкой, но по своему содержанию и порядку проведения не имеющее какого- либо отличия от документарной проверки, выездной проверкой являться не будет.

Однако в оспариваемом прокурором положении нормативного правового акта произошло фактическое неправовое смешение понятий двух видов мероприятий - документарной и выездной проверки.

Изложенное, вопреки мнению представителя заинтересованного лица, приводит к существенному противоречию с Федеральным законом N 248-ФЗ, который разделяет данные мероприятия. При этом наличие дискреционных полномочий у субъекта РФ права создавать такую правовую неопределённость в нормативном правовом акте не создает.

Специфика контрольной деятельности, регулируемой Положением N 1007-п, также не освобождает орган власти субъекта РФ от выполнения требований закона, имеющего большую юридическую силу, при принятии нормативного правового акта.

Следовательно, действующая редакция пункта 4.1.6 Положения N 1007-п означает лишь то, что при формальном проведении выездной проверки фактически будет проведена документарная проверка.

При изложенных обстоятельствах, с целью исправления судебной ошибки, решение суда первой инстанции подлежит отмене, с принятием нового решения.

Определяя дату, с которого суд считает необходимым признать недействующими оспариваемые пункты, суд принимает во внимание, что постановление Правительства Пермского края от 14 декабря 2021 года N1007-п, в оспариваемых частях затрагивают права, свободы и законные интересы граждан, а также неопределенного круга лиц, в период действия не применялось, в связи с чем, суд находит возможным признать оспариваемые пункты недействующими со дня их принятия.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 23 сентября 2022 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 2 Перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований Приложения N 2 к Положению о региональном государственном контроле (надзоре) за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 14 декабря 2021 года N 1007-п.

Признать недействующим со дня принятия пункт 4.16 Положения о региональном государственном контроле (надзоре) за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 14 декабря 2021 года N 1007-п, в той части, в которой предусматривает возможность проведения выездных проверок при отсутствии необходимости совершения контрольно-надзорных действий, которые могут осуществляться только в рамках выездных проверок.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 14 февраля 2023 г.

Председательствующий

Судьи