Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2022 г. по делу N 8а-11486/2022[88а-11720/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Туктамышевой О.В, Королевой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрация города Южно-Сахалинска на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 19 мая 2022 года, принятые по административному делу N 2а-1524/2021 по административному иску Ходаковского Станислава Станиславовича, Никифорова Ивана Евгеньевича о признании недействующим постановления администрация города Южно-Сахалинска от 8 мая 2013 года N745-па.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царевой М.Г, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ходаковский С.С. и Никифоров И.Е. обратились в Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим постановление администрации города Южно-Сахалинска от 8 мая 2013 года N-па "Об утверждении проекта планировки проекта межевания центральной части "адрес" в границах: "адрес"" в части установления проектных красных линий по территории земельного участка с кадастровым номером N ("адрес") и планируемого изъятия части земельного участка; признать недействующим постановление администрации "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-па "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания центральной части "адрес" в границах: "адрес"" в части включения земельного участка с кадастровым номером N ("адрес") в зону учебно-образовательного назначения;признать недействующим постановление администрации г.Южно- Сахалинска от 24 июля 2019 года N 2133-па "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания, предусматривающих размещение линейного объекта "адрес" на участке от "адрес" до "адрес"" в части установления проектных красных линий по территории земельного участка с кадастровым номером N ("адрес") и планируемого изъятия земельного участка с кадастровым номером N ("адрес"); признать недействующим постановление администрации г.Южно- N от 24 N N-па "Об изъятии земельных участков для муниципальных нужд" в части изъятия для муниципальных нужд земельного участка образованного из земельного участка с кадастровым номером N; признать недействующими Правила землепользования и застройки, утвержденные решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от ДД.ММ.ГГГГ N в части включения земельного участка с кадастровым номером N в зону ОД-4 и возложить обязанность привести территориальную зону земельного участка в соответствие с функциональной зоной данного земельного участка, утвержденной генеральным планом города Южно-Сахалинска.

В обоснование требований истцы указали, что являются собственниками (по 1/2 доли каждый) земельного участка с кадастровым номером N площадью 897 +/- 10.5 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", и расположенного на нем жилого дома. Данные правовые акты в оспариваемой части нарушают их права и законные интересы как собственников, делают невозможным использование земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости в соответствии с установленным видом разрешенного использования. Установление проектами планировки с проектами межевания красных линий, проходящих по территории их земельного участка, противоречит Земельному и Градостроительному кодексам Российской Федерации, Генеральному плану города, Правилам землепользования и застройки (в части неделимости земельных участков находящихся в зоне ОД-4). Отмечают, что проект планировки и проект межевания центральной части города относительно определения границ зоны планируемого расширения "адрес", как и постановление администрации города от 24 апреля 2020 года N 1225-па являются недействующими, так как прошло более трех лет со дня утверждения данного проекта до принятия решения об изъятии для муниципальных нужд земельного участка, образованного из их земельного участка

Определением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 23 декабря 2020 года административный иск в части требования о признании недействующими Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Городского собрания г. Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4, возвращен в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Определением судьи Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 24 февраля 2021 года к участию в деле привлечен прокурор города Южно-Сахалинска.

Решением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 10 декабря 2021 года административный иск удовлетворен частично.

Постановление администрации города Южно-Сахалинска от 8 мая 2013 года N 745-па "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания центральной части города Южно-Сахалинска в границах: "адрес"" в части включения земельного участка с кадастровым номером N в зону учебно-образовательного назначения признано недействующим со дня его принятия. В удовлетворении остальной части административного иска отказано. С администрации города Южно-Сахалинска в пользу Никифорова И.Е. и Ходаковского С.С. взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере по 150 рублей на каждого.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 19 мая 2022 года решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 10 декабря 2021 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления Ходаковского С.С, Никифорова И.Е. отменено, в указанной части принято новое решение, которым административные исковые требования удовлетворены.

Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Проект планировки с проектом межевания центральной части города Южно-Сахалинска в границах: "адрес", утвержденный постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 8 мая 2013 года N-па, в части установления проектных красных линий по территории земельного участка с кадастровым N ("адрес") и планируемого изъятия части земельного участка.

Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу проект планировки территории и проект межевания территории, предусматривающих размещение линейного объекта "адрес" на участке от ул. им. Космонавта Поповича до "адрес", утвержденный постановлением администрации города Южно-Сахалинска от ДД.ММ.ГГГГ N-па в части установления проектных красных линий по территории земельного участка с кадастровым номером N ("адрес") и планируемого изъятия части земельного участка;

Признано незаконным постановление администрации города Южно-Сахалинска от 24 апреля 2020 года N 1225-па "Об изъятии земельных участков для муниципальных нужд" в части изъятия для муниципальных нужд земельного участка, образованного из земельного участка с кадастровым номером N. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

11 ноября 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации города Южно-Сахалинска, поданная через Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области 25 октября 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене судебного акта суда апелляционной инстанции.

В кассационной жалобе представитель административного ответчика ссылается на то, что согласно Перечню автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа "Город Южно-Сахалинск" "адрес" идентифицируется как улица в жилой застройке (основная), не является дублирующим направлением для основных улиц и дорог общегородского значения, в связи с чем, с учетом масштаба и назначения улицы, не подлежит отображению на картах Генерального платна. Указывает, что отображение на картах генерального плана местоположения автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий занятых этими объектами, само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2022 года кассационная жалоба администрация города Южно-Сахалинска передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание помимо прокурора не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора, с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение документации по планировке территории.

Из содержания статей 41, 42 и 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) следует, что проект планировки территории и проект межевания территории относятся к документации по планировке территории, которая подготавливается в целях реализации положений документов территориального планирования.

В силу положений частей 1, 2 и 5 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (в редакции, действовавшей на 08 мая 2013 года).

Согласно пунктам 1, 2, 3, 5 этой же статьи (в редакции, действовавшей на 24 июля 2019 года) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 настоящей статьи.

Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной, в частности, в следующих случаях: необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения; необходимы установление, изменение или отмена красных линий; планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов).

Согласно частям 1, 2, 3 и 5 статьи 43 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на 8 мая 2013 года) подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры.

Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Согласно частям 1, 2, 4, 5, 6 этой же статьи ГрК РФ (в редакции, действовавшей на 24 июля 2019 года) подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны.

Подготовка проекта межевания территории осуществляется для: 1) определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; 2) установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 5, 6 статьи 45 ГрК РФ (в ред. действовавшей на момент принятия оспариваемых решений) проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

Согласно части 13 статьи 46 ГрК РФ принятие решения об утверждении документации по планировке территории с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний находится в компетенции главы местной администрации городского округа.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом в предусмотренной форме, с соблюдением имеющейся компетенции и установленной процедуры.

В указанной части судебные акты не обжалуются.

Удовлетворяя частично административные исковые требования Ходаковского С.С. и Никифорова И.Н, суд первой инстанции учитывал, что вступившем в законную силу решением Сахалинского областного суда от 25 мая 2021 года по делу N 3а-18/2021 признаны недействующими Правила землепользования и застройки на территории городского округа " "адрес"", утвержденные решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от ДД.ММ.ГГГГ N, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу "адрес", к территориальной зоне ОД-4 "Зона учебно-образовательная", в связи с тем, что в нарушение требований градостроительного законодательства отнесение Правилами землепользования и застройки земельного участка истцов в территориальную зону ОД-4 привело к несоответствию с Генеральным планом городского округа с функциональной зоной "Средне этажная и многоэтажная застройка".

Отказывая в остальной части требований, суд первой инстанции исходил из того, что разработка проектов планировки с проектами межевания обусловлена планируемым благоустройством "адрес" в виде ее расширения с обустройством тротуаров для пешеходов, что отвечает публично-правовым целям градостроительной деятельности, направленным на устойчивое развитие территории города Южно-Сахалинска, Градостроительному кодексу Российской Федерации не противоречит.

Проверяя законность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не согласился с выводами судами в части отказа в удовлетворении административных исковых требований и, отменяя в указанной части решение, установил, что территория общего пользования, для размещения которой установлены красные линии в границах принадлежащего истцам земельного участка и предусмотрено изъятие части этого земельного участка, является автомобильной дорогой общего пользования в границах населенного пункта. Поскольку Генеральным планом городского округа "Город Южно-Сахалинск" не предусмотрено размещение планируемой или существующей автомобильной дороги на земельных участках, принадлежащих административным истцам, орган местного самоуправления допустил произвольное правовое регулирование, противоречащее законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального и процессуального права изложены в оспариваемых судебных актах.

Как следует из материалов дела и установлено судами, установление оспариваемыми нормативными правовыми актами проектных красных линий в пределах границ земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего истцам, обусловлено планируемым размещением объекта улично-дорожной сети "адрес" путем ее расширения с обустройством тротуаров для пешеходов.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2016 года N242-О, произвольное установление красных линий не допускается, уполномоченный орган должен разработать соответствующий проект на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

В соответствии с пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты) (в редакции, действовавшей на ДД.ММ.ГГГГ).

Этот же пункт в редакции, действовавшей на 24 июля 2019 года определял, что красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Красная линия является границей, отделяющей территорию квартала, микрорайона и других элементов планировочной структуры от улиц, дорог, проездов, площадей, а также других земель общего пользования в городских и сельских поселениях (приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 820).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа и карту функциональных зон городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и устанавливают территориальные зоны и градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Таким образом, проекты планировки территории и проекты межевания территории не должны противоречить генеральному плану и правилам землепользования и застройки.

Вопросы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд регламентируются земельным законодательством.

Так, согласно пунктам 2 и 3 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям среди прочего, связанным со строительством, реконструкцией объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральными законами (пункты 2 и 3 статьи 49 ЗК РФ).

Как следует из содержания статьи 56.3 ЗК РФ, действующей с 1 сентября 2018 года, допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования (за исключением объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, которые в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности не подлежат отображению в документах территориального планирования); утвержденными проектами планировки территории. Решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения может быть принято не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов.

В соответствии с частью 5 статьи 23 ГрК РФ на картах генерального плана отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся, в том числе, к области автомобильных дорог местного значения, а также местоположение линейных объектов местного значения.

Согласно части 12.6 статьи 45 ГрК РФ (введенной в действие с 1 апреля 2015 года) проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение трех лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

С учетом внесенных изменений с 2 августа 2019 года указанный срок составляет шесть лет.

Согласно части 1 статьи 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется путем:1) подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;2) принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; 3) создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

С учетом изложенного, документация по планировке территории должна соответствовать документам территориального планирования; решение об изъятии земельных участков принимается в целях реализации документов территориального планирования.

Установив, что Генеральным планом городского округа "Город Южно-Сахалинск", в том числе документами по его обоснованию, не предусмотрено, что принадлежащий административным истцам земельный участок расположен в границах планируемой или существующей автомобильной дороги; размещение или реконструкция объекта улично-дорожной сети " "адрес"" (автомобильной дороги местного значения в границах населенного пункта) документом территориального планирования не предусмотрено, суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что, орган местного самоуправления, установив красные линии в границах принадлежащего административным истцам земельного участка, предусмотрев изъятие его части для муниципальных нужд в связи с размещением объекта местного значения, не предусмотренного генеральным планом городского округа, допустил произвольное правовое регулирование, противоречащее законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции находит указанные выводы суда апелляционной инстанций правильными, мотивированными, основанными на законе и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Доводы кассационной жалобы о том, что "адрес" является улицей в жилой застройке, не является дублирующим направлением для основных улиц и дорог общегородского значения, в связи с чем не подлежит отображению на Генеральном плане, и о наличии у органа местного самоуправления права на планировку и межевание "адрес" в отсутствие в генеральном плане указания на такие мероприятия были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, обоснованно мотивированно отклонены, как противоречащие установленным по делу обстоятельствам, так и основанные на неверном толковании норм материального права.

Доводы кассационной жалобы аналогичны позиции и доводам административного истца в судах первой и апелляционной инстанции, несогласие с оценкой судом апелляционной инстанции имеющихся в деле доказательств по сути направлено на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Принцип правовой определенности предполагает, что стороны не вправе требовать пересмотра решения суда только в целях проведения повторного слушания и получения нового судебного постановления другого содержания. Иная точка зрения на то, как должно быть разрешено дело, не является поводом для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьей 328 КАС РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 19 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Южно-Сахалинска - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи