Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2023 г. по делу N 8а-29034/2022[88а-2631/2023-(88а-29400/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданное 8 декабря 2022 года кассационное представление прокуратуры Самарской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 18 октября 2022 года по административному делу N 2-845/2022 по административному исковому заявлению Кинельского межрайонного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к государственному бюджетному учреждению средняя общеобразовательная школа N 8 п.г.т. Алексеевка городского округа Кинель Самарской области имени Воина-интернационалиста С.А. Кафидова и Министерству образования и науки Самарской области о возложении обязанности профинансировать мероприятия, направленные на обеспечение устранений нарушений законодательства об антитеррористической защищенности и безопасности, о возложении обязанности принять меры по заключению договора с частной охранной организацией на осуществление охраны.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационного представления, выслушав в его поддержку мнение прокурора Макарова Е.Н, возражения представителей Министерства образования и науки Самарской области по доверенности Дроздовой Г.Н, Назмеевой Г.Х, представителя государственного бюджетного учреждения средняя общеобразовательная школа N 8 п.г.т. Алексеевка городского округа Кинель Самарской области имени Воина-интернационалиста С.А. Кафидова по доверенности Швецовой Я.В. против удовлетворения кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Кинельский межрайонный прокурор Самарской области (далее - прокурор) обратился в суд в защиту прав законных интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением, в котором просил обязать Министерство образования и науки Самарской области (далее - Министерство образования) в двухмесячный срок с момента вступления в законную силу решения суда профинансировать мероприятия, направленные на обеспечение устранения нарушений законодательства об антитеррористической защищенности и безопасности государственного бюджетного учреждения средняя общеобразовательная школа N 8 п.г.т. Алексеевка городского округа Кинель Самарской области имени Воина-интернационалиста С.А. Кафидова (далее - ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля), расположенного по адресу: Самарская область, г.Кинель, п.г.т. Алексеевка, ул. Куйбышева, 23, обязать ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля с начала учебного 2022- 2023 года принять меры по заключению договора на осуществление охраны с частной охранной организацией, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

В обоснование заявленных требований прокурором указано на то, что в ходе проведенной в отношении ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля прокурорской проверки выявлены нарушения требований антитеррористического законодательства, направленного на обеспечение безопасности детей в образовательных организациях, выразившиеся в отсутствии договора на осуществление охраны здания школы, заключенного с частной охранной организацией, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

По мнению прокурора, ответственными за допущенное бездействие в силу положений Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35 - ФЗ "О противодействии терроризму", Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)", являются Министерство образования и само образовательное учреждение.

Определением суда первой инстанции к участию в деле в качестве соответчиков привлечены администрация г.о. Кинель Самарской области и комитет по управлению муниципальным имуществом г.о. Кинель Самарской области.

Решением Кинельского районного суда Самарской области от 20 июня 2022 года административные исковые требования Кинельского межрайонного прокурора удовлетворены частично, постановлено обязать Министерство образования и науки Самарской области профинансировать мероприятия (договор на осуществление охраны), направленные на обеспечение устранения нарушений законодательства об антитеррористической защищенности и безопасности ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля, расположенного по адресу: Самарская область, г.о. Кинель, п.г.т. Алексеевка, ул. Куйбышева, 23 в соответствии с рекомендациями паспорта безопасности ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля Самарской области, утвержденного 25 апреля 2022 года. На ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля возложена обязанность с начала учебного 2022-2023 года, заключить договор на осуществление охраны с частной охранной организацией, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны в соответствии с рекомендациями паспорта безопасности, утвержденного 25 апреля 2022 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 18 октября 2022 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска Кинельского межрайонного прокурора отказано.

В кассационном представлении прокурор ставит вопрос об отмене апелляционного определения суда апелляционной инстанции, как постановленного с нарушением норм материального права, просит оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению прокурора, выводы суда апелляционной инстанции о том, что обеспечение антитеррористической защищенности и безопасности в ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля должно быть обеспечено исполнительный органом местного самоуправления являются ошибочными в силу приведенного в административном исковом заявлении законодательства. Наличие контракта на оказание услуг по охране общественного порядка в образовательном учреждении, заключенного между комитетом по управлению имуществом г.о. Кинеля и ООО ЧОО "Регион -Безопасность" 23 августа 2022 года, как утверждает прокурор, правового значения для данного административного дела не имеет, поскольку этот контракт заключен ненадлежащим лицом.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав мнение прокурора, объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Так, в соответствии с положениями части 1 статьи 39, части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как указано в пункте 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Между тем по данному делу таких правовых условий не имеется.

Как следует из материалов административного дела, 25 марта 2012 года между Правительством Самарской области и администрацией г.о. Кинель Самарской области заключено Соглашение о взаимодействии в области образования, в соответствии с которым Правительство Самарской области создает государственные бюджетные образовательные учреждения Самарской области в целях предоставления гражданам образовательных услуг; а органы местного самоуправления г.о. Кинель Самарской области в рамках своих полномочий в целях организации предоставления общедоступного бесплатного общего образования обеспечивают наличие и содержание зданий и помещений, пригодных для организации в них образовательного процесса по образовательным программам общего образования; предоставление в безвозмездное пользование государственным бюджетным общеобразовательным учреждениям Самарской области зданий и помещений пригодных для организации в них образовательного процесса по образовательным программам общего образования; заключение договоров на предоставление коммунальных услуг и эксплуатационное обслуживания переведенного в пользование государственным бюджетным учреждениям Самарской области имущества с организациями осуществляющими предоставление соответствующих услуг (электроснабжение, теплоснабжение, газоснабжение, водоснабжение и др.), и оплату услуг согласно условиям договора.

В целях исполнения указанного Соглашения 28 ноября 2016 года между муниципальным образованием городской округ Кинель Самарской области и ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля, учредителем которой является Министерство образовании и науки Самарской области, заключен договор безвозмездного пользования N 9/16, в соответствии с которым в безвозмездное пользование ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля передано здание средней общеобразовательной школы N 8 (назначение: нежилое здание площадью 4 491, 4 кв.м), за исключением кухни площадью 89, 2 кв.м, расположенное но адресу: 446441, Самарская область, г. Кинель, п.г.т. Алексеевка, ул. Куйбышева, 23.

Согласно выписке из реестра муниципальной собственности г.о. Кинель Самарской области объект недвижимого имущества - здание ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля, по адресу Самарская область, г. Кинель, п.г.т. Алексеевка, ул. Куйбышева, д. 23, является муниципальной собственностью г.о. Кинель Самарской области на основании постановления администрации г.о. Кинель Самарской области от 29 декабря 1993 года N 536, постановления администрации г.о. Кинель от 29 декабря 2014 года N 1745.

В ходе проведенной в 2021 году Кинельской межрайонной прокуратурой проверки было установлено, что в названном образовательном учреждении не обеспечена физическая охрана здания.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что обеспечение физической безопасности участников образовательного процесса - учащихся, преподавателей и обслуживающий персонал, входит в компетенцию образовательного учреждения, в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в связи с чем суд возложил обязанность по заключению договора на осуществление охраны на ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля, а на Министерство образования и науки Самарской области - обязанность профинансировать мероприятия, направленные на обеспечение устранения нарушения законодательства об антитеррористической защищенности и безопасности ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля Самарской области.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции указал, что Министерство образования и ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля не являются субъектами правоотношений по осуществлению мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения законодательства об антитеррористической защищенности и безопасности ГБОУ СОШ N 8 города Кинеля. Кроме того, суд апелляционной инстанции констатировал, что безопасность здания образовательного учреждения на момент рассмотрения административного дела судами была обеспечена заключением 23 августа 2022 года между Комитетом по управлению имуществом г.о. Кинель и ООО ЧОО "РЕГИОН-БЕЗОПАСНОСТЬ" муниципального контракта на оказание услуг по охране общественного порядка муниципального имущества образовательного учреждения ГБОУ СОШ N 8 на срок до 31 декабря 2022 года.

Судебная коллегия соглашается с приведенными выводами суда апелляционной инстанции, поскольку они основаны на применимых нормах материального и процессуального права и при надлежащей оценке представленных сторонами доказательств.

Так, в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

Требования устанавливают обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищённости объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности данного министерства (пункт 1).

Постановлением Правительство Российской Федерации 2 августа 2019 года N 1006 (далее - постановление N 1006) утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), которыми установлены обязательные для выполнения организационные, инженерно- технические. правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 указанного постановления Перечни объектов (территорий), подлежащих антитеррористической защите, определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования Российской Федерации, - в отношении объектов (территорий), правообладателями которых они являются, а также организаций, находящихся в их ведении, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Пунктом 5 поименованного постановления предусмотрено, что ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах(территориях).

В целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учетом возможных последствий совершения террористического акта проводится категорирование объектов (территорий).

Подпунктом "в" пункта 13 постановления N 1006 к объектам (территориям) третьей категории опасности отнесены:

объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество пострадавших составляет от 801 до 1100 человек и которые расположены в населенных пунктах с численностью населения менее 100 тыс. человек;

объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество пострадавших составляет от 501 до 800 человек и которые расположены в населенных пунктах с численностью населения более 10 тыс. человек;

объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество пострадавших составляет от 100 до 500 человек и которые расположены в населенных пунктах с численностью населения более 100 тыс. человек;

Как следует из содержания пункта 25 постановления Правительства N 1006, в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным пунктом 24 указанных требований, осуществляются следующие мероприятия:

а) оснащение объектов (территорий) системами видеонаблюдения, охранной сигнализации;

б) обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны;

в) оборудование на 1-м этаже помещения для охраны с установкой в нем систем видеонаблюдения, охранной сигнализации и средств передачи тревожных сообщений в подразделения войск национальной гвардии Российской Федерации (подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации);

г) оборудование основных входов в здания, входящие в состав объектов (территорий), контрольно-пропускными пунктами (постами охраны);

д) оснащение объектов (территорий) стационарными или ручными металлоискателями.

Как верно констатировали судебные инстанции, и это не оспаривается сторонами, ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля относится к объекту третьей категории опасности, следовательно, в отношении него должны быть проведены мероприятия, предусмотренные пунктами 24 и 25 требований, утверждённых постановлением Правительства N 1006, в том числе, обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

На момент обращения прокурора в суд с административным исковым заявлением охрана здания ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля сотрудниками организаций, перечисленных в подпункте "б" пункта 25 постановления Правительства N 1006, не осуществлялась, и, как полагает прокурор, эта обязанность должна была быть осуществлена Министерством образования и ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля.

В то же время, на что обращено внимание судом апелляционной инстанции, пункт 4 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35- ФЗ "О противодействии терроризму" предписывает обеспечение выполнения требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления на эти органы местного самоуправления.

Кроме того, пунктом 3.1.5 заключенного 28 ноября 2016 года между муниципальным образованием городской округ Кинель и ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля договором безвозмездного пользования недвижимого имущества предусмотрено, что муниципальное образование городской округ Кинель принимает на себя обязательства по обеспечению ремонта и содержания имущества, в том числе, в соответствии с требованиями антитеррористической безопасности.

Таким образом, учитывая, что собственником здания, в котором осуществляет образовательный процесс ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля, является муниципальное образование городской округ Кинель, обязанность по обеспечению охраны указанного объекта (территории) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, должна быть обеспечена упомянутым публичным правовым образованием.

При этом орган местного самоуправления в лице Комитета по управлению муниципальным имуществом городского округа Кинель Самарской области вышеуказанные выводы не оспаривает, что подтверждается фактом заключения им 16 августа 2022 года и 7 декабря 2022 года договоров с ООО ЧОО "Регион-Безопасность" и ООО ЧОО "АСАР" по охране общественного порядка, имущества и прилегающей территории здания ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля.

То есть фактически, как на момент рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций, так и судом кассационной инстанции, мероприятия, предусмотренные подпунктом "б" пункта 25 постановления Правительства N 1006, в ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля выполняются, и правовых оснований для удовлетворения требований прокурора о возложении на административных ответчиков обязанности принять меры по заключению договора с частной охранной организацией на осуществление охраны не имеется.

Доводы кассационного представления прокурора о том, что представленные в материалы дела договоры, заключенные между Комитетом по управлению муниципальным имуществом городского округа Кинель Самарской области и ООО ЧОО "Регион-Безопасность", ООО ЧОО "АСАР" по охране общественного порядка, имущества и прилегающей территории здания ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля, не имеют правового значения, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку именно эту цель, направленную на восстановление нарушенных прав неопределенного круга лиц, и преследовал Кинельский межрайонный прокурор обращаясь в суд с административным исковым заявлением.

В свою очередь удовлетворение требований кассационного представления прокурора не только не повлечет укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а напротив приведет к дублированию функций по охране общественного порядка, имущества и прилегающей территории ГБОУ СОШ N 8 г. Кинеля различными охранными организациями, и, как следствие, необоснованным дополнительным финансовым затратам из бюджета субъекта Российской Федерации.

Принимая во внимание данные обстоятельства, судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции правильно применены нормы материального и процессуального права, регулирующие спорные отношения, надлежаще установлены юридически значимые обстоятельства, дана верная правовая оценка представленным сторонами доказательствам, а постановленный по делу судебный акт является законным и обоснованным.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 18 октября 2022 года оставить без изменения, кассационное представление прокуратуры Самарской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 10 февраля 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: