Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 30 января 2023 г. по делу N 8а-374/2023[88а-4763/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Домодедово Московской области на решение Домодедовского городского суда Московской области от 2 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Домодедовского городского прокурора Московской области в интересах Шапошникова А. Р. к администрации городского округа Домодедово Московской области о признании незаконным решения от 3 марта 2021 года об отказе в предоставлении Государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов", возложении обязанности предоставить земельный участок в аренду.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в городе Самаре, городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего судебный акт апелляционной инстанции законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Домодедовский городской прокурор Московской области (далее прокурор) обратился в суд в интересах Шапошникова А.Р. к администрации городского округа Домодедово Московской области (далее Администрация) и просил признать незаконным решение от 3 марта 2021 года N N об отказе в предоставлении государственной услуги ввиду несоответствия категории заявителя кругу лиц, имеющих право на получение услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов", возложить на административного ответчика обязанность предоставить Шапошникову А.Р. земельный участок с кадастровым номером N в аренду без проведения торгов.

Требования мотивированы тем, что Домодедовской городской прокуратурой по обращению Шапошникова А.Р. от 15 октября 2020 года N N проведена проверка, в ходе которой установлено, что заявитель, являющийся ветераном "данные изъяты" и пользующийся правами и льготами, установленными пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее Федеральный закон "О ветеранах"), 25 сентября 2020 года через портал государственных и муниципальных услуг Московской области обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов".

Решением Администрации от 14 октября 2020 года N N, согласованным с Министерством имущественных отношений Московской области, в предоставлении земельного участка отказано.

Городской прокуратурой вышеуказанный отказ признан незаконным, в связи с чем 18 декабря 2020 года в адрес Администрации внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства.

По результатам рассмотрения представления Администрация сообщила, что земельные участки, свободные от прав третьих лиц, находящиеся в муниципальной собственности и предназначенные для ведения садоводства и огородничества, отсутствуют, очередь на их предоставление не ведется.

Вместе с тем, указанное основание в перечне оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, установленном пунктом 13 Административного регламента "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов", утвержденного распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N N, отсутствует.

Шапошникову А.Р. отказано в предоставлении услуги ввиду того, что с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет право на приобретение земельного участка без проведения торгов. Одновременно заявителю указано, что в Администрации очередь нуждающихся в получении садовых или огородных земельных участков не ведется.

Впоследствии Шапошников А.Р. неоднократно обращался в Администрацию с заявлением о предоставлении государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов".

По результатам последнего обращения (17 февраля 2021 года) решением Администрации от 3 марта 2021 года N N заявителю в очередной раз отказано в предоставлении указанной услуги по тем же основаниям.

Решением Домодедовского городского суда Московской области от 2 сентября 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Домодедовского городского прокурора Московской области, предъявленных в интересах Шапошникова А.Р, отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года решение Домодедовского городского суда Московской области от 2 сентября 2021 года отменено, по делу принято новое решение. Признано незаконным решение Администрации от 3 марта 2021 года N N об отказе в предоставлении Шапошникову А.Р. государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов". На Администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Шапошникова А.Р. от 17 февраля 2021 года о предоставлении земельного участка с кадастровым номером N в аренду без проведения торгов.

В кассационной жалобе, поданной 6 декабря 2022 года через Домодедовский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 9 января 2023 года, заявитель просит проверить законность решения Домодедовского городского суда Московской области от 2 сентября 2021 года и отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года, как незаконное и необоснованное.

В обоснование доводов жалобы заявитель указывает, что в материалы дела не представлены документы, свидетельствующие о том, что Шапошников А.Р. является лицом, в интересах которого мог бы обратиться прокурор в суд с заявленными требованиями, при рассмотрении административного дела данные обстоятельства по существу не исследовались. Также обращается внимание на то, что на территории городского округа Домодедово Московской области свободных от прав третьих лиц земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, которые предназначены к предоставлению гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, огородничества не имеется, очередь нуждающихся в получении земельных участков в Администрации не ведется. Первоочередное право на приобретение садовых или огородных земельных участков предусмотрено законодателем с целью установления дополнительных гарантий реализации жилищных прав ветеранами боевых действий, соответственно, связано с нуждаемостью граждан, относящихся к данной категории лиц, в улучшении жилищных условий. В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие, что Шапошников А.Р. признан нуждающимся в жилом помещении на основании статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации. Основанием для отказа в предоставлении государственной услуги послужило сводное заключение Министерства имущественных отношений Московской области, которое не оспорено и в установленном действующим законодательством порядке незаконным не признано.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

По смыслу части 1 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке могут быть обжалованы вступившие в законную силу судебные акты.

Поскольку решение суда первой инстанции отменено апелляционным определением, оно не может являться предметом проверки суда кассационной инстанции.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

При рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанций такого характера нарушений не допущено.

Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7), гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права к компетенции законодателя (часть 2 статьи 39).

В силу пункта "ж" части 1 статьи 72, части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон "О ветеранах", исходя из конституционных предписаний, предопределяющих обязанности государства по отношению к своим гражданам, исполнившим воинский долг и обязанность по защите Отечества, и в целях признания особых заслуг перед обществом закрепляет правовые гарантии их социальной защиты и условия, соблюдение которых необходимо для наделения гражданина определенным статусом, а следовательно, приобретения им права на соответствующие меры социальной поддержки.

При этом федеральный законодатель установилнесколько категорий ветеранов, в том числе категорию "ветеран боевых действий" и определилкритерии отнесения граждан к названной категории (статьи 1, 3).

Государственная политика в отношении ветеранов предусматривает, в частности, реализацию мер социальной поддержки, установленных этим федеральным законом и иными нормативными правовыми актами для ветеранов и членов их семей; выделение из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации средств, необходимых для реализации мер социальной поддержки, указанных в данном федеральном законе (статья 8 Федерального закона "О ветеранах").

Реализация государственной политики в отношении ветеранов осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (статья 9 Федерального закона "О ветеранах").

Меры социальной поддержки ветеранов боевых действий определены статьей 16 Федерального закона "О ветеранах".

К числу таких мер относится предоставление ветеранам боевых действий первоочередного права на приобретение садовых земельных участков или огородных земельных участков (подпункт 7 пункта 1, подпункт 3 пункта 2, подпункт 2 пункта 3 статьи 16).

Одним из принципов, на которых основывается земельное законодательство, является принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 этого кодекса, могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и данным кодексом.

Подпунктом 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов, в том числе в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе в аренду без проведения торгов, регламентирован статьями 39.14 - 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статьей 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченный орган в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка рассматривает его, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 названного кодекса, и по результатам указанных рассмотрения и проверки совершает одно из следующих действий: осуществляет подготовку проектов договора купли-продажи, договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком в трех экземплярах и их подписание, а также направляет их проекты для подписания заявителю, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ; принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ, и направляет принятое решение заявителю; принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного кодекса, и направляет принятое решение заявителю (в нем должны быть указаны все основания отказа).

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решения, действия (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решение, действие (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Шапошников А.Р. является "данные изъяты" и имеет право на льготы, установленные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах".

Земельный участок с кадастровым номером N, указанный в заявлении Шапошникова А.Р, имеет вид разрешенного использования "для ведения садоводства".

Административный ответчик отказал Шапошникову А.Р, имеющему в силу приведенных выше законоположений право первоочередного приобретения находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, в предоставлении в аренду без проведения торгов испрашиваемого земельного участка на основании подпункта 1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу которого уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался приказом Росимущества от 11 сентября 2020 года N 261 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в федеральной собственности, без проведения торгов", Федеральным законом от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", пунктом 3 Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма", утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации N 1280, и пришел к выводу, что предоставление земельного участка под индивидуальное жилищное строительство является одной из форм обеспечения военнослужащего жилым помещением, при условии признания его нуждающимся в жилом помещении. Однако доказательств того, что Шапошников А.Р. был в установленном порядке признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, суду предоставлено не было, в связи с чем пришел к выводу об отказе в удовлетворении требований о признании незаконным решения от 03 марта 2021 года N N об отказе в предоставлении государственной услуги, ввиду несоответствия категории заявителя кругу лиц, имеющих право на получение услуги.

Кроме того, суд первой инстанции указал, что требование о возложении на административного ответчика обязанности предоставить Шапошникову А.Р. земельный участок с кадастровым номером N в аренду без проведения торгов, является производным, в связи с чем также не подлежит удовлетворению.

С такими выводами не согласился суд апелляционной инстанции и указал, что, разрешая настоящий спор, суд первой инстанции неверно установилобстоятельства дела и характер спорных правоотношений.

Из материалов дела и из заявления Шапошникова А.Р. усматривалось, что земельный участок испрашивался им в аренду для ведения садоводства. Для подтверждения права на первоочередное предоставление земельного участка к заявлению приложена копия удостоверения ветерана боевых действий N N, выданного Министерством обороны Российской Федерации 26 мая 2004 года.

В приложении N 2 к Административному регламенту предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов", утвержденному распоряжением Минмособлимущества от 26 декабря 2018 года N N, действовавшем в период принятия оспариваемого решения, указан полный перечень категорий лиц, имеющих право на получение государственной услуги, в пункте 28 которого указано, что в соответствии с подпунктом 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок в аренду имеет право приобрести гражданин, имеющий право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков.

Иных условий реализации права на приобретение земельных участков ветераном боевых действий законодательство не содержит.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводам о том, что отказ административного ответчика в предоставлении испрашиваемого земельного участка на основании указанных выше норм в данном случае являлся незаконным.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции.

Согласно сформулированной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции в законодательном регулировании в социальной сфере должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной и правоприменительной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 4 апреля 2006 года N 89-О и др.).

Предметом административных исковых требований являлось признание за Шапошниковым А.Р. права на получение им мер социальной поддержки на основании норм Федерального закона "О ветеранах", а не права на предоставление земельного участка под индивидуальное жилищное строительство в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих".

Ввиду изложенного, вывод суда апелляционной инстанции о праве Шапошникова А.Р. на предоставление ему меры социальной поддержки, предусмотренной подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах", соответствует закону.

Суд апелляционной инстанции верно определилпредмет доказывания и закон, подлежащий применению при разрешении настоящего дела, нормы материального и процессуального права применены правильно, а выводы основаны на доказательствах, исследованных в процессе судебного разбирательства, которым дана надлежащая оценка в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопреки доводам кассационной жалобы, прокурор, предъявляя настоящий административный иск, действовал в пределах полномочий, предоставленных ему статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 4 статьи 27 и пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", которыми предусмотрено право прокурора на обращение в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

В рассматриваемом случае основанием для применения прокурором в качестве прокурорского реагирования такой меры, как подача административного искового заявления в суд, явились выявленные в ходе проведенной проверки нарушения требований Федерального закона "О ветеранах" со стороны административного ответчика.

При этом обращение прокурора в суд в порядке, установленном статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не предопределяет содержащихся в судебном решении по соответствующему заявлению прокурора выводов суда, которые основываются на результатах исследования и оценки доказательств и установления на их основе фактических обстоятельств конкретного дела.

В целом доводы кассационной жалобы направлены на переоценку обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции в рамках рассмотрения указанного дела, в связи с чем они не могут являться основанием для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Домодедово Московской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 февраля 2023 года.

Председательствующий

Судьи