Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2023 г. по делу N 66а-307/2023

г. Нижний Новгород 28 февраля 2023 года

Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в составе судьи Сорокина М.С, рассмотрев административное дело по административному исковому заявлению Белоненко Ирины Геннадьевны к Правительству Оренбургской области, Губернатору Оренбургской области, Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Министерству здравоохранения Оренбургской области о признании недействительным постановления Правительства Оренбургской области от 16 сентября 2022 года N 977-пп "О создании государственного автономного учреждения здравоохранения "Городская больница города Орска", признании незаконным отсутствия мобилизационного резерва в медицинских организациях Оренбургской области, обязании устранить допущенные нарушения по частной жалобе Белоненко Ирины Геннадьевны на определение судьи Оренбургского областного суда от 16 декабря 2022 года об отказе в принятии и о возвращении административного искового заявления в части,

УСТАНОВИЛ:

Белоненко И.Г. обратилась в Оренбургский областной суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просила:

признать недействительным постановление Правительства Оренбургской области от 16 сентября 2022 года N 977-пп "О создании государственного автономного учреждения здравоохранения "Городская больница" города Орска" (далее - Постановление N 977-пп);

признать незаконным отсутствие мобилизационного резерва в медицинских организациях Оренбургской области, обязать исправить все нарушения в течение десяти дней с момента вынесения решения.

Определением судьи Оренбургского областного суда от 16 декабря 2022 года отказано в принятии административного иска в части требований о признании недействительным Постановления N 977-пп, административное исковое заявление в части требований о признании незаконным отсутствия мобилизационного резерва в медицинских организациях Оренбургской области, обязании исправить все нарушения возвращено административному истцу.

В частной жалобе Белоненко И.Г. ставит вопрос об отмене данного определения как незаконного и необоснованного, указывая на то, что она имеет право на обращение в суд с названными требованиями и что их рассмотрение относится к подсудности Оренбургского областного суда.

В соответствии с частями 2 и 2.1 статьи 315 КАС РФ рассмотрение частной жалобы на данное определение суда первой инстанции осуществляется в апелляционном порядке по правилам, установленным главой 34 КАС РФ, без проведения судебного заседания судьей суда апелляционной инстанции единолично.

Законность и обоснованность определения суда первой инстанции проверена судом апелляционной инстанции с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, изучив доводы частной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Отказывая в принятии административного иска в части признания недействительным Постановления N 977-пп, судья руководствовался положениями пункта 3 части 1 статьи 128, части 1 статьи 208, разъяснениями, содержащимися в пункте 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 50), и исходил из того, что указанный нормативный правовой акт очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.

С таким выводом судьи суд апелляционной инстанции согласиться не может.

Согласно статье 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 КАС РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 КАС РФ, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции (статья 19 КАС РФ).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 31 марта 2015 года N 6-П, нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

Как разъяснено в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 50, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В силу положений части 2 статьи 44 Устава (Основного Закона) Оренбургской области (Закон Оренбургской области от 20 ноября 2000 года N 724/213-ОЗ) Правительство Оренбургской области в пределах своих полномочий принимает постановления. Постановления Правительства Оренбургской области подлежат обязательному исполнению на территории Оренбургской области. Постановления Правительства Оренбургской области нормативного характера вступают в силу после дня их официального опубликования. Постановления Правительства области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после дня их официального опубликования. Постановления Правительства Оренбургской области ненормативного характера вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не указан иной срок вступления их в силу.

Законом Оренбургской области от 14 марта 2002 года N 455/380-II-ОЗ "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" предусмотрено:

правовой акт - официальный письменный документ, содержащий правовые нормы или индивидуальные предписания, принятый в установленной форме правотворческим органом в пределах его компетенции; нормативный правовой акт - правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, рассчитанный на многократное применение и распространяющийся на неопределенный круг лиц; правовая норма - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение; индивидуально-правовой акт - правовой акт, содержащий индивидуальные предписания, рассчитанный на однократное применение и адресованный конкретному субъекту (статья 2);

правовые акты Оренбургской области делятся на две основные группы: нормативные правовые и индивидуально-правовые акты. Правовыми актами Оренбургской области являются, в том числе, постановления Правительства Оренбургской области (статья 6);

постановление Правительства Оренбургской области - правовой акт, принимаемый на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Оренбургской области и законов Оренбургской области (статья 10);

Правительство Оренбургской области в пределах своих полномочий принимает постановления Правительства Оренбургской области (статья 53);

постановления Правительства Оренбургской области нормативного характера вступают в силу после дня их официального опубликования. Постановления Правительства Оренбургской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после дня их официального опубликования. Постановления Правительства Оренбургской области ненормативного характера вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не указан иной срок вступления в силу (статья 55).

Согласно положениям Закона Оренбургской области от 16 ноября 2009 года N 3223/740-IV-ОЗ "О Правительстве Оренбургской области":

Правительство Оренбургской области - высший исполнительный орган государственной власти Оренбургской области (статья 1);

Правительство Оренбургской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Оренбургской области, законов и иных нормативных правовых актов Оренбургской области на территории Оренбургской области и согласованную деятельность органов исполнительной власти Оренбургской области (статья 4);

Правительство Оренбургской области осуществляет в соответствии с законодательством управление и распоряжение государственной собственностью Оренбургской области, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Оренбургской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 14);

Правительство Оренбургской области в пределах своих полномочий принимает постановления. Порядок подготовки и принятия постановлений Правительства Оренбургской области устанавливается Регламентом Правительства Оренбургской области в соответствии с законодательством Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Оренбургской области, законами Оренбургской области. Постановления Правительства Оренбургской области нормативного характера вступают в силу после дня их официального опубликования. Постановления Правительства Оренбургской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. Постановления Правительства Оренбургской области ненормативного характера вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не указан иной срок вступления в силу (статья 27).

На территории Оренбургской области принят и действует Закон Оренбургской области от 5 сентября 2016 года N 4043/1110-V-ОЗ "Об управлении и о распоряжении государственным имуществом Оренбургской области", который регулирует отношения, возникающие в процессе владения, пользования и распоряжения государственным имуществом Оренбургской области, определяет правовые и организационные основы этой деятельности.

Пунктами 2, 3 части 2 статьи 6 указанного закона предусмотрено, что Правительство Оренбургской области устанавливает порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений Оренбургской области, а также утверждения уставов государственных учреждений Оренбургской области и внесения в них изменений, а также принимает решения о создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации государственных учреждений Оренбургской области.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 7 февраля 2011 года N 66-п утвержден Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений Оренбургской области, а также утверждения уставов государственных учреждений Оренбургской области и внесения в них изменений, пунктами 3, 9, 14, 23 которого установлено, что решения о создании, реорганизации, изменении типа, ликвидации учреждений Оренбургской области принимается Правительством Оренбургской области в форме постановления.

Реализуя полномочия по управлению и распоряжению государственной собственностью Оренбургской области, Правительство Оренбургской области приняло Постановление N 977-пп, которым создало государственное автономное учреждение здравоохранения "Городская больница" города Орска путем реорганизации в форме слияния государственного автономного учреждения здравоохранения "Городская больница N 1" города Орска, государственного автономного учреждения здравоохранения "Городская больница N 2" города Орска, государственного автономного учреждения здравоохранения "Городская больница N 4" города Орска, урегулировало отдельные вопросы относительно функций и полномочий учредителя, основной цели деятельности учреждения, правопреемства реорганизованных учреждений, дало индивидуальные предписания (поручения), рассчитанные на однократное применение и адресованные конкретным субъектам (министерству здравоохранения Оренбургской области, министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области), а также определило, что постановление вступает в силу со дня его подписания.

Исходя из вышеизложенного, проанализировав содержание Постановления N 977-пп, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемый правовой акт, принятый Правительством Оренбургской области, не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, он издан по организационно-распорядительным вопросам управления и распоряжения государственной собственностью Оренбургской области, создания и реорганизации учреждений Оренбургской области и, являясь по своему содержанию индивидуально-правовым актом, необходимыми признаками нормативного правового акта не обладает.

Следовательно, ссылки судьи на положения части 1 статьи 208 КАС РФ, пункта 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 50, регулирующие порядок оспаривания нормативных правовых актов, к числу которых Постановление N 977-пп не относится, являются ошибочными.

Кроме того, не могут быть признаны обоснованными выводы судьи со ссылкой на вышеназванные нормы, а также на пункт 3 части 1 статьи 128 КАС РФ о том, что Постановление N 977-пп очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.

Из приложенных к административному иску документов (трудовой договор, уведомления) следует, что Белоненко И.Г, являясь работником государственного автономного учреждения здравоохранения "Городская больница N 2" города Орска, уведомлена о том, что в соответствии с Постановлением N 977-пп указанное учреждение реорганизовано, а занимаемая ей должность будет сокращена, с чем она не согласна, полагает незаконным, нарушающим ее права, свободы и законные интересы.

Указанные обстоятельства исключают возможность отказа в принятии на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ административного иска Белоненко И.Г. в части требований об оспаривании Постановления N 977-пп, рассмотрение которых должно осуществляться по правилам главы 22 КАС РФ, а не главы 21 КАС РФ и соответствующим районным судом, а не Оренбургским областным судом (статьи 19, 20 КАС РФ).

Таким образом, оснований для отказа в принятии административного иска Белоненко И.Г. в части требований о признании недействительным Постановления N 977-пп со ссылкой на пункт 3 части 1 статьи 128 КАС РФ в данном случае у судьи не имелось, в связи с чем обжалуемое определение в названной части законным и обоснованным признано быть не может.

В соответствии с пунктом 2 статьи 316 КАС РФ суд апелляционной инстанции, рассмотрев частную жалобу, представление прокурора, вправе отменить определение суда полностью или в части и разрешить вопрос по существу.

Как разъяснено в пункте 49 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции", в целях правильного разрешения вопроса о принятии административного искового заявления суд апелляционной инстанции, отменяя незаконное определение суда первой инстанции, вправе вынести определение по иному процессуальному вопросу, который не был разрешен судом (судьей) первой инстанции до вынесения обжалованного определения, однако подлежал разрешению. Например, в случаях когда судом первой инстанции незаконно оставлено без движения административное исковое заявление, не подлежавшее рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, либо незаконно отказано в принятии административного искового заявления при подсудности дела другому суду, суд апелляционной инстанции вправе вынести определения об отказе в принятии административного искового заявления и о его возвращении соответственно.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья возвращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если дело неподсудно данному суду.

Поскольку рассмотрение дела по административному иску Белоненко И.Г. в части требований о признании недействительным Постановления N 977-пп неподсудно Оренбургскому областному суду, суд апелляционной инстанции, отменяя обжалуемое определение в названной части и разрешая вопрос по существу, приходит к выводу о том, что оно подлежит возвращению административному истцу на основании пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ.

Также суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что возвращение административному истцу административного искового заявления не препятствует повторному обращению в суд с административным исковым заявлением о том же предмете в установленном законом порядке (часть 3 статьи 129 КАС РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 КАС РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела, связанные с государственной тайной.

Возвращая административный иск Белоненко И.Г. в части требований о признании незаконным отсутствия мобилизационного резерва в медицинских организациях Оренбургской области, обязании исправить все нарушения, судья верно руководствовался положениями пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ и обоснованно исходил из того, что из его содержания и приложенных к нему документов не следует, что рассмотрение указанных требований связано с необходимостью исследования сведений, составляющих государственную тайну.

Данный вывод судьи основан на правильном толковании и применении норм КАС РФ и подтверждается материалами дела.

Не свидетельствуют об обратном приложенные к административному исковому заявлению копии писем прокуратуры Оренбургской области, аппарата Губернатора и Правительства Оренбургской области, в которых содержатся ссылки на то, что сведения, раскрывающие содержание мероприятий по мобилизационной подготовке, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну.

Указанные ссылки не опровергают того обстоятельства, что в административном исковом заявлении и приложенных к нему документах такие сведения отсутствуют, что исключает возможность рассмотрения дела Оренбургским областным судом. Вместе с тем, они подлежат проверке соответствующим районным судом в случае обращения Белоненко И.Г. в суд указанными требованиями и установления ее заинтересованности применительно к положениям пункта 6 части 2 статьи 220, пункта 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, а в случае принятия дела к производству суда и установления обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 20 КАС РФ, могут послужить основанием для решения вопроса о передаче дела по подсудности на основании пункта 2 части 2 статьи 27 КАС РФ.

Следовательно, вопреки доводам частной жалобы обжалуемое определение в данной части отмене не подлежит.

Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции, руководствуясь статьями 311, 316, 317 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определил:

определение судьи Оренбургского областного суда от 16 декабря 2022 года об отказе в принятии административного искового заявления Белоненко Ирины Геннадьевны в части требований о признании недействительным постановления Правительства Оренбургской области от 16 сентября 2022 года N 977-пп "О создании государственного автономного учреждения здравоохранения "Городская больница города Орска" - отменить и разрешить вопрос по существу.

Административное исковое заявление Белоненко Ирины Геннадьевны в части требований о признании недействительным постановления Правительства Оренбургской области от 16 сентября 2022 года N 977-пп "О создании государственного автономного учреждения здравоохранения "Городская больница города Орска" возвратить административному истцу.

В остальной части определение судьи Оренбургского областного суда от 16 декабря 2022 года оставить без изменения, частную жалобу Белоненко Ирины Геннадьевны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Оренбургский областной суд.

Судья М.С. Сорокин