Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2023 г. по делу N 66а-400/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Щербаковой Н.В, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2836/2022 по административному исковому заявлению Кардашевского Дмитрия Константиновича о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", по апелляционной жалобе Кардашевского Дмитрия Константиновича на решение Московского городского суда от 30 сентября 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, объяснения представителя административного истца Ушакова П.П, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика Правительства Москвы и заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура) Горина Е.Д, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города Москвы. Данный нормативный акт подписан Мэром Москвы и опубликован на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы 14 апреля 2017 года (далее - Правила землепользования и застройки).

Правила землепользования и застройки содержат общую часть и территориальную часть согласно разделу "Введение", являющиеся приложением к постановлению N 120-ПП. Общая часть Правил землепользования и застройки оформлена в виде текстовых материалов и включает положения о порядке их применения и внесения в них изменений. Территориальная часть Правил землепользования и застройки оформлена в виде текстовых и графических материалов и включает градостроительные регламенты и карты градостроительного зонирования территории города Москвы.

Кардашевский Д.К. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующей карту градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Поселение Краснопахорское города Москвы" Книги 13 Правил землепользования и застройки в редакции постановления Правительства Москвы от 25 августа 2020 года N 1362-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП" в той мере, в которой градостроительный регламент и вид разрешенного использования территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N и N не допускает строительства и реконструкции зданий для индивидуального проживания и строений вспомогательного назначения.

Свои требования административный истец мотивировал тем, что является собственником земельных участков, в отношении которых установлен вид разрешенного использования "для малоэтажного жилищного строительства и объектов культурно-бытового и социального назначения". На земельных участках ведется строительство жилых домов. При обращении административного истца с целью регистрации права собственности было установлено, что приобретенные им земельные участки расположены в территориальной подзоне, для которой оспариваемым нормативным правовым актом в качестве предельных параметров разрешенного строительства установлены нулевые значения. В отношении земельных участков установлена зона сохраняемого землепользования (индекс "Ф"), которая вопреки виду разрешенного использования земельных участков не позволяет административному истцу осуществлять строительство.

Решением Московского городского суда от 30 сентября 2022 года требования административного истца оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Кардашевский Д.К. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как вынесенного с нарушением норм материального права. В обоснование доводов жалобы, ссылаясь на позицию, ранее выраженную в суде первой инстанции, а также на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации по схожему административному делу (N 5-АПА19-79), административный истец указывает, что его земельные участки расположены в территориальной зоне "зона сохраняемого землепользования (индекс "Ф"), которая вопреки виду разрешенного использования участка не позволяет административному истцу осуществлять какое-либо строительство на принадлежащих ему земельных участках. В то время как Правила землепользования и застройки, как документ градостроительного зонирования, разрабатывается для создания условий по достижению условий устойчивого развития территорий исходя из назначения данных территорий по документам территориального планирования.

Согласно Генеральному плану города Москвы, утвержденному законом г. Москвы от 5 мая 2010 года N 17, спорные земельные участки отнесены к природно-жилой функциональной зоне, которая предусматривает строительство зданий для индивидуального проживания и строений вспомогательного назначения.

На момент утверждения Правил землепользования и застройки земельные участки административного истца не были застроены, поэтому установление территориальной зоны индекс "Ф", который не предполагает указания каких-либо параметров разрешенного строительства, а для застроенного - реконструкции, грубым образом нарушает целевое использование участков в соответствии с видами их разрешенного использования.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем Правительства Москвы и Москомархитектуры, а также участвующим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проанализировав положения части 4.1 статьи 63, статью 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Устав города Москвы, утвержденный Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, статьи 7, 36 и 68 Закона г. Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", статью 19 Закона г. Москвы от 20 декабря 2006 N 65 "О Правительстве Москвы", постановление Правительства Москвы от 7 ноября 2012 года N 633-ПП "Об утверждении Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы" (далее - Москомархитектура), приняв во внимание постановление Правительства Москвы от 19 мая 2015 года N 286-ПП "О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве", а также то, что оповещение о проведении публичных слушаний официально опубликовано, сроки проведения экспозиции по проекту нормативного правового акта не нарушены, по итогам проведения публичных слушаний утверждены протокол и заключение по результатам публичных слушаний, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, с соблюдением процедуры проведения публичных слушаний.

Правила землепользования и застройки утверждены постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП, которое официально опубликовано в соответствии с порядком, установленным Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы".

На момент утверждения постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП Правил землепользования и застройки в отношении рассматриваемой территории отсутствовала действующая документация территориального планирования города Москвы.

На заседании Городской комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы 2 августа 2019 года рассмотрен вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в отношении территории по адресу: ТАО, Краснопахорское, Москва, вблизи д. Поляны, поселение Краснопахорское на территории КП "Цветочный-2" и в частности о выделении территориальных зон с установлением градостроительного регламента:

- Территориальная зона с основными видами разрешенного использования с кодами: 2.1.0 (размещение индивидуального жилого дома (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой не выше трех надземных этажей); выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных декоративных или сельскохозяйственных культур; размещение индивидуальных гаражей и подсобных сооружений); 3.1.1 (размещение объектов капитального строительства в целях обеспечения физических и юридических лиц коммунальными услугами, в частности: поставки воды, тепла, электричества, газа, предоставления услуг связи, отвода канализационных стоков, очистки и уборки объектов недвижимости (котельных, водозаборов, очистных сооружений, насосных станций, водопроводов, линий электропередачи, трансформаторных подстанций, газопроводов, линий связи, телефонных станций, канализаций, стоянок, гаражей и мастерских для обслуживания уборочной и аварийной техники); 12.0.1 (размещение береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, парков, садов, велодорожек и объектов велотранспортной инфраструктуры, малых архитектурных форм); 12.0.2 (размещение объектов улично-дорожной сети: проездов, площадей, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров, пешеходных переходов, набережных, искусственных сооружений, велодорожек и объектов велотранспортной инфраструктуры).

Территориальная подзона с установлением предельных параметров строительства, реконструкции объектов капитального строительства: предельная плотность застройки (тыс.кв.м/га): 0, предельная высота застройки (м): 0, предельная застроенность территории (%): 0, а также территориальные подзоны с параметрами: предельная плотность застройки (тыс.кв.м/га): 4, предельная высота застройки (м): 15, предельная застроенность территории (%): -.

Территориальная зона с основным видом разрешенного использования с кодом: 3.5.1.0 (размещение объектов капитального строительства, предназначенных для просвещения, дошкольного, начального и среднего общего образования (детские ясли, детские сады, школы, школы-интернаты, лицеи, гимназии, художественные, музыкальные школы, образовательные кружки и иные организации, осуществляющие деятельность по воспитанию, образованию и просвещению).

Территориальная подзона с установлением предельных параметров строительства, реконструкции объектов капитального строительства: предельная плотность застройки (тыс.кв.м/га): 5, 5, предельная высота застройки (м): 15, предельная застроенность территории (%): - и территориальная подзона с параметрами: предельная плотность застройки (тыс.кв.м/га): 6, 7, предельная высота застройки (м): 15, предельная застроенность территории (%): -.

По итогам вышеуказанного заседания Городской комиссии принято заключение N 26, пункт 40 которого содержал рекомендацию о внесении изменений в Правила землепользования и застройки. С учетом данного заключения Москомархитектурой издано распоряжение от 15 августа 2019 года N 729 "О подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки в отношении территории по адресу: Москва, вблизи д. Поляны, поселение Краснопахорское на территории КП "Цветочный-2", ТАО".

По проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки в соответствии с требованиями статьи 36 Закона г. Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (в ред. от 28 июня 2017 года) была проведена процедура публичных слушаний, по итогам которой оформлено заключение по результатам публичных слушаний от 25 ноября 2019 года, опубликованное в установленном порядке.

25 августа 2020 года принято постановление Правительства Москвы N 1362-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП", которое опубликовано на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 26 августа 2020 года.

Как верно указал суд первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки, действующие в редакции постановления Правительства Москвы от 25 августа 2020 года N 1362-ПП, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, с соблюдением процедуры проведения публичных слушаний, а также официального опубликования и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Согласно пункту 8, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, включающие в себя устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Проверяя нормативный правовой акт на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Судебная коллегия такой вывод суда первой инстанции находит правильным.

Градостроительное зонирование территории города Москвы осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом города Москвы. Результатом градостроительного зонирования территории города Москвы является выделение на территории города Москвы территориальных зон и подзон, определение их границ, установление в границах указанных зон и подзон градостроительных регламентов. Документом градостроительного зонирования территории города Москвы являются правила землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 34 Градостроительного кодекса города Москвы). Правила землепользования и застройки также предусматривают, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных Генеральным планом города Москвы. При этом градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Анализ приведенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения целей устойчивого развития территорий, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, территориальные зоны правил землепользования и застройки, устанавливая правовой режим земельных участков в градостроительных регламентах, должны соответствовать территориальному планированию, закрепленному в функциональных зонах генерального плана.

При этом федеральный законодатель подходит к зонированию не только как к внешней форме пространственного планирования территории, но и как к правовому инструменту по установлению режима использования земель и земельных участков с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов; территориальное зонирование должно способствовать улучшению состояния окружающей среды в городах и качества жизни населения, интегрируя различные сферы деятельности с тем, чтобы они были полезны и окружающей среде, и населению.

Этим обусловлены права и обязанности всех субъектов градостроительных отношений по соблюдению требований законодательства, регулирующих ограничение или запрещение осуществления определенных видов использования земель и территории, которые были бы выгодны экономически, но нежелательны для окружающей среды и здоровья человека либо несовместимы со сложившимся образом и условиями проживания.

Судом первой инстанции установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что Кардашевский Д.К. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N и N, расположенных на территории г. пос. Краснопахорское, кв-л 22, вид разрешенного использования установлен "для малоэтажного жилищного строительства и объектов культурно-бытового и социального назначения".

Из содержания административного иска следует, что в 2021 году на земельных участках началось строительство зданий, то есть на момент утверждения Правил землепользования и застройки земельные участки не были застроены.

По сведениям Публичной кадастровой карты Росреестра единственный объект недвижимости расположен на земельном участке с кадастровым номером N (здание с кадастровым номером N).

В соответствии с Генеральным планом города Москвы рассматриваемые земельные участки расположены в границах жилой функциональной зоны.

Согласно Правил землепользования и застройки участки находится в границах территориальной зоны сохраняемого землепользования (индекс "Ф").

Пунктом 3.3.2. Раздела 3 Части 2 Книги 1 Правил землепользования и застройки определено, что во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

В силу положений пункта 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, не противоречат функциональной зоне и параметрам ее планируемого развития, определенных Генеральным планом города Москвы.

В соответствии со статьей 4 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы устанавливают особенности состава, содержания, порядка разработки, утверждения правил землепользования и застройки города Москвы, документации по планировке территории, а также особенности порядка внесения изменений в указанные документы и при необходимости определяют перечень требуемых для этого сведений, документов, материалов.

Таким образом, суд верно указал, что сама по себе возможность установления в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны сохраняемого землепользования вытекает из положений Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации".

На рассматриваемых земельных участках административного истца установлено наличие объектов капитального строительства, что следует из рапорта Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы от 2 февраля 2022 года N 9111959, где указано на то, что объекты имеют признаки самовольной постройки. Разрешительная документация на строительство объектов капитального строительства отсутствует.

Действия по государственному кадастровому учету по заявлениям Кардашевского Д.К. о регистрации права собственности на объекты капитального строительства на принадлежащих ему земельных участках приостановлены, о чем приняты Управлением Росреестра по Москве уведомления от 28 и 29 марта 2022 года с указанием на то, что в качестве предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства установлены нулевые значения.

Так, согласно пункту 3.4.3. Раздела 3 Части 2 Книги 1 Правил землепользования и застройки во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках в упомянутых зонах устанавливаются параметры расположенных на указанных земельных участках объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. В случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о параметрах объектов капитального строительства, расположенных на конкретном земельном участке, для указанного земельного участка числовое значение индекса "Ф" является равным "нулю".

Вместе с тем, данное положение Правил землепользования и застройки иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, также не противоречит.

Поскольку положениями пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, постольку возможность установления градостроительных регламентов для территориальной зоны сохраняемого землепользования, учитывающей параметры объектов капитального строительства на земельных участках в границах таких зон, по существу следует цели учета фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства и существующего землепользования, соответственно нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации не противоречит.

При этом учет того или иного критерия при установлении территориальных зон и градостроительных регламентов их использования является вопросом о целесообразности принятия решения уполномоченным органом исполнительной власти, что в силу подпункта "а" пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" не может быть предметом судебной проверки, поскольку относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Суд первой инстанции указал, что в отношении объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках административного истца, усматриваются признаки самовольной постройки.

Ввиду того, что требованиями Градостроительного кодекса Российская Федерация исключается внесение изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы в случае наличия на земельном участке объектов самовольного строительства, а в настоящее время отсутствует судебный акт, устанавливающий, что объекты, расположенные на земельных участках административного истца, не относятся к объектам самовольного строительства, с учетом того, что установление оспариваемым нормативным правовым актом зоны сохраняемого землепользования (индекс "Ф") в отношении земельных участков, находящихся в пределах города Москвы, не нарушает требований законодательства, а отсутствие в ЕГРН сведений об объектах недвижимости на земельных участках, находящихся с территориальных зонах сохраняемого землепользования, согласно пункту 3.4.3. Раздела 3 Части 2 Книги 1 Правил землепользования и застройки влечет установление числового значения индекса "Ф" равным нулю, суд пришел к правильному выводу, что на момент рассмотрения административного дела права административного истца не нарушены, оспариваемый акт соответствует требованиям законодательства, в связи с чем в удовлетворении административного иска отказал.

Ссылка заявителя на иную судебную практику является несостоятельной, поскольку основана на иных фактических обстоятельствах дела, отличных от настоящего спора.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, на правильность вывода суда не влияют и отмену или изменение судебного решения, которое вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, не влекут.

Суд установилвсе юридически значимые обстоятельства и исследовал их с достаточной полнотой; имеющиеся доказательства оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 30 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кардашевского Дмитрия Константиновича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)