Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 марта 2023 г. по делу N 66а-299/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Войтко С.Н, Роженцевой Ю.В, при секретаре судебного заседания Акматовой О.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-214/2022 по административному исковому заявлению депутата Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области Петрова В.И. о признании недействующими отдельных положений Правил депутатской этики депутатов Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области, утвержденных решением Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области от 25 марта 2021 года N 10/10, по апелляционным жалобам Петрова В.И, Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области на решение Томского областного суда от 10 октября 2022 года, которым в административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области (далее - Дума ЗАТО Северск Томской области, Дума) от 25 марта 2021 года N 10/10 утверждены Правила депутатской этики депутатов Думы ЗАТО Северск Томской области (далее - Правила депутатской этики, Правила этики).

Правила депутатской этики приняты на десятой сессии Думы ЗАТО Северск IV созыва большинством голосов, подписаны председателем Думы и опубликованы в ежемесячном печатном издании для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов ЗАТО Северск "Официальный бюллетень муниципальных правовых актов ЗАТО Северск" N5 (63) 02 апреля 2021 года.

Петров В.И, являясь депутатом Думы ЗАТО Северск Томской области IV созыва, обратился в Северский городской суд Томской области с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими: подпункт 13 пункта 5 Правил депутатской этики в части слов "воздержаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления ЗАТО Северск, их руководителей, если это не входит полномочия депутата"; пункт 8 Правил депутатской этики в части слов "Депутат, выступая на заседании, обязан соблюдать этические нормы, установленные регламентом Думы ЗАТО Северск Томской области"; пункт 9 Правил депутатской этики в части слов "Не допускаются индивидуальные, коллективные действия депутатов, ведущие к произвольному прекращению заседания, в том числе уход из зала заседания в целях срыва заседания"; пункт 13 Правил депутатской этики в части слов "специально оговорив при этом, что это его личное мнение", "должен использовать только достоверные, проверенные факты", "Депутат Думы не должен допускать действий по формированию общественного мнения с целью дискредитации других депутатов"; пункт 14 Правил депутатской этики в части слов "В случае умышленного или неосторожного употребления в публичных выступлениях недостоверных, непроверенных фактов либо заведомо ложных сведений, унижения чести и достоинства граждан, должностных лиц, организаций, органов, депутат должен публично признать некорректность своих высказываний и принести публичные извинения тем органам, организациям, лицам, чьи интересы, честь, достоинство были затронуты выступлением.

Принесение публичного извинения не освобождает депутата от ответственности в соответствии с действующим законодательством"; пункт 18 Правил депутатской этики в части слов "касаются вопросов, рассмотренных на закрытых заседаниях, мероприятиях"; пункт 27 Правил депутатской этики в части слов "на закрытом заседании"; пункт 33 Правил депутатской этики в части слов "лишить депутата права слова на заседании сроком до 3 месяцев"; пункт 34 Правил депутатской этики в части слов "при отказе депутата принести публичные извинения заявитель вправе обратиться в Думу с заявлением о применении в отношении депутата нарушившего Правила депутатской этики, иных мер воздействия, предусмотренных подпунктами 3, 4, 5 пункта 33 Правил депутатской этики".

Требования мотивированы тем, что оспариваемыми положениями созданы препятствия к осуществлению его депутатских полномочий, а именно, ограничено право на свободу мысли и слова, выражение мнений и убеждений, свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, излагать свою позицию в открытом заседании коллегиального органа при рассмотрении представленного проекта муниципального правового акта, вносить на заседаниях предложения об изменении повестки дня, включении/исключении из нее вопросов, задавать вопросы на заседаниях и давать на них ответы, выступать на заседаниях. Полагал, что приведенные положения противоречат статье 2, части 2 статьи 4, статье 18, частям 1 и 2 статьи 15, статье 29, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, части 4 статьи 7, части 1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частям 4, 5 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", статье 4 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Решением Томского областного суда от 10 октября 2022 года административные исковые требования удовлетворены частично, признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 27 Правил депутатской этики в части слова "закрытом".

В апелляционной жалобе Петров В.И. просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении административных исковых требований, удовлетворить его требования в полном объеме, ссылаясь на обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении, указывая на неверный вывод суда о том, что оспариваемые положения Правил этики не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд не применил закон, подлежащий применению.

В апелляционной жалобе представитель Думы ЗАТО Северск Томской области ФИО4 просит отменить решение суда, принять новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме. В обоснование жалобы указывает, что проведение в закрытом режиме заседаний комиссии по депутатской этики отвечает принципам защиты информации конфиденциального характера. Исключение из пункта 27 Правил депутатской этики слова "закрытом" не предусматривает возможность проведения заседания комиссией по депутатской этики, не позволяет рассматривать вопросы, связанные с неприкосновенностью частной жизни.

На апелляционные жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Помимо устава муниципального образования в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Согласно части 5 статьи 43 Федерального закона N 131-Ф3 председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 25 Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области, принятого решением сессии Собрания народных представителей ЗАТО Северск от 12 апреля 2005 года N 69/1 (далее - Устав), Дума ЗАТО Северск является представительным органом городского округа ЗАТО Северск.

Дума в пределах своих полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Томской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории ЗАТО Северск, а также решения по вопросам организации деятельности Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Томской области, настоящим Уставом (часть 1 статьи 31 Устава).

Депутат Думы ЗАТО Северск в силу статьи 3-1 Регламента Думы ЗАТО Северск, утвержденного решением Думы городского округа ЗАТО Северск Томской области от 24 декабря 2015 года N 8/20, обязан соблюдать правила депутатской этики, утвержденные Думой. Порядок рассмотрения вопросов о нарушении депутатом правил депутатской этики, меры воздействия на депутата за их нарушение определяются решением Думы.

Утвержденные решением Думы Правила депутатской этики регулируют общие правила поведения депутата (раздел II), правила этики, относящиеся к деятельности депутата на заседаниях (раздел III), правила этики, относящиеся к взаимоотношениям с избирателями (раздел IV), этику публичных выступлений депутата (раздел V), правила этики во взаимоотношениях с органами государственной власти, государственными органами, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями (раздел VI), которые основаны на принципах нравственности, морали, направлены на установление этических норм и правил поведения депутата в рамках депутатской деятельности, а также регламентируют порядок осуществления контроля за соблюдением Правил этики, рассмотрения вопросов, связанных с нарушением Правил этики, а также меры воздействия на депутатов за их нарушения (раздел VII).

Оценив содержание Правил депутатской этики, суд первой инстанции правильно признал, что они приняты по вопросам организации своей деятельности, которым устанавливаются основные правила поведения депутата Думы, обязательные для депутата при осуществлении им своей деятельности, как в рамках заседаний Думы, Совета Думы, комитета, комиссий Думы, фракции в Думе, так и вне их, а также меры воздействия на депутата за нарушение им правил этики.

Судебная коллегия отмечает, что Правила депутатской этики являются корпоративным актом, представляющим собой свод нравственно-этических правил профессионального поведения, они не могут рассматриваться в качестве нормативного правового акта, содержащего правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Проверяя соответствие оспариваемых положений Правил депутатской этики законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно признал, что пункт 27 Правил депутатской этики в части слова "закрытом" нельзя признать законным.

Так, в соответствии с пунктом 20 Правил депутатской этики, контроль за соблюдением настоящих Правил этики, а также предварительное рассмотрение вопросов, связанных с нарушением Правил этики, осуществляет комиссия Думы по депутатской этике (далее - Комиссия) на основании письменного обращения, предусмотренного пунктом 24 Правил этики.

Согласно пункту 24 Правил депутатской этики, поводом для рассмотрения вопроса о несоблюдении депутатом Думы настоящих Правил этики является письменное обращение о нарушении депутатом Думы Правил этики (далее - Обращение), поступившее в Думу от председателя Думы, председателя постоянного комитета Думы, депутата Думы (группы депутатов Думы), должностного лица органа местного самоуправления ЗАТО Северск, руководителя органа государственной власти, государственного органа, общественного объединения, организации, гражданина (группы граждан) (далее - Заявитель).

В силу пункта 27 Правил депутатской этики Комиссия принимает решение о предварительном рассмотрении Обращения на закрытом заседании в очной форме.

Исходя из буквального толкования положений пункта 27 Правил депутатской этики, следует, что все заседания Комиссии, где принимаются решения о предварительном рассмотрении обращения проходят исключительно в закрытом режиме.

Тогда как, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" прямо указывает на публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления в качестве основополагающего принципа противодействия коррупции. Иное означало бы создание коррупциогенного фактора в деятельности представительного органа местного самоуправления.

Доводы апелляционной жалобы Думы о том, что исключение из пункта 27 Правил депутатской этики слова "закрытом" не позволяет рассматривать вопросы, связанные с неприкосновенностью частной жизни, несостоятельны.

В силу статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", ограничение доступа к информации федеральный законодатель связывает с конфиденциальностью непосредственно самой информации в случаях, предусмотренных исключительно федеральным законом (например, государственная или служебная тайна, неприкосновенность частной жизни граждан), и само по себе, например, нарушение общественного правопорядка не делает конфиденциальными вопросы, подлежащие рассмотрению на заседании комиссии Думы по депутатской этике.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции относительно других оспариваемых положений Правил депутатской этики, а именно отсутствия противоречия законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Подпунктом 13 пункта 5 Правил депутатской этики установлено, что депутат Думы, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления ЗАТО Северск, их руководителей, если это не входит в полномочия депутата.

Согласно пункту 8 Правил этики депутат, выступая на заседании, обязан соблюдать этические нормы, установленные Регламентом Думы ЗАТО Северск Томской области.

В соответствии с пунктом 13 Правил депутатской этики депутат Думы вправе публично выступать со своим личным мнением, специально оговорив при этом, что это его личное мнение. При этом депутат, публично выступая, в том числе на заседании, собрании, митинге, пресс-конференции, в средствах массовой информации, информационно-телекомуникационной сети, включая сеть "Интернет", должен использовать только достоверные, проверенные факты, не должен допускать публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Депутат Думы не должен допускать действий по формированию общественного мнения с целью дискредитации других депутатов.

Согласно пункту 14 Правил депутатской этики в случае умышленного или неосторожного употребления в публичных выступлениях недостоверных, непроверенных фактов либо заведомо ложных сведений, унижения чести и достоинства граждан, должностных лиц, организаций, органов, депутат должен публично признать некорректность своих высказываний и принести публичные извинения тем органам, организации, лицам, чьи интересы, честь, достоинство были затронуты выступлением. Принесение публичного извинения не освобождает депутата от ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Суд первой инстанции обоснованно признал отсутствие противоречий действующему законодательству оспариваемых положений пунктов 5, 8, 13, 14 Правил депутаткой этики, при этом исходил из положений Федерального закона N 131-ФЗ, а также особого публичного статуса депутата, который обращает внимание и Конституционный Суд Российской Федерации, в том числе в своем Определении от 18 июля 2017 года N 1735-О.

Указание в Правилах депутатской этики на необходимость соблюдения этических норм и правил не свидетельствует о создании препятствий для осуществления депутатом своих полномочий и не ограничивает его конституционные права; подпункт 13 пункта 5 Правил этики не содержит запрета на публичные высказывания, суждения и т.п, а рекомендует воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления.

Пункт 14 Правил депутатской этики направлен на устранение негативных последствий употребления в публичных выступлениях недостоверных, непроверенных фактов либо заведомо ложных сведений, унижения чести и достоинства граждан, должностных лиц, организаций, органов, в целях устранения у граждан сомнений в морально-этических и нравственных качествах депутата.

Пункт 9 Правил депутатской этики, предусматривающий недопущение индивидуальных, коллективных действий депутатов, ведущих к произвольному прекращению заседания, в том числе уход из зала заседаний в целях срыва заседания, не противоречит положениям Федерального закона N 131-ФЗ и не направлен на ограничение деятельности депутата, а регулирует порядок на заседаниях Думы.

В соответствии с пунктом 18 Правил этики депутат не вправе разглашать и использовать в целях, не связанных с депутатской деятельностью, сведения, которые стали ему известны в связи с осуществлением депутатских полномочий, если эти сведения, в том числе, касаются вопросов, рассмотренных на закрытых заседаниях, мероприятиях.

Данный пункт правил не противоречит положениям Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", поскольку проведение закрытых заседаний обусловлено обсуждением вопросов конфиденциального характера, вопросов, затрагивающих сведения, составляющие охраняемую законом тайну.

Согласно пункту 33 Правил депутатской этики, за нарушение Правил этики Дума вправе применить следующие меры воздействия в отношении депутата Думы: 1) указать депутату на недопустимость впредь нарушения Правил этики; 2) предложить депутату принести публичные извинения Заявителю или (и) Думе на заседании либо через те средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть, включая сеть "Интернет", в которой были размещены высказывания депутата, несоответствующие Правилам этики; 3) лишить депутата права слова на заседании сроком до 3 месяцев; 4) информировать избирателей через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть, включая сеть "Интернет", о фактах, связанных с нарушением депутатом Думы Правил этики; 5) направить материалы о нарушении депутатом Думы Правил этики в правоохранительные органы в случаях, если в действиях депутата Думы имеют место признаки правонарушения или преступления.

Пунктом 34 Правил этики предусмотрено, что при отказе депутата принести публичные извинения заявитель вправе обратиться в Думу с заявлением о применении в отношении депутата, нарушившего Правила этики, иных мер воздействия, предусмотренных подпунктами 3, 4, 5 пункта 33 Правил этики.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда об отсутствии противоречий законодательству, имеющему большую юридическую силу, оспариваемых положений пунктов 33, 34 Правил депутатской этики, указанные меры воздействия не являются мерой принуждения, реализуются без помощи сил государственного правового принуждения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Петрова В.И, предусмотренное подпунктом 3 пункта 33 Правил депутатской этики лишение депутата права слова на заседании сроком до 3 месяцев, не создает препятствий к осуществлению депутатских полномочий при проведении заседаний думы, поскольку депутат имеет возможность иными способами участвовать в местном самоуправлении, в том числе подачей письменных документов.

Кроме того, как указано выше Кодекс депутатской этики является корпоративным нормативным актом, его положения применяются исключительно в рамках депутатского сообщества Думы, соответственно, представительные органы вправе устанавливать меры ответственности за нарушение установленных правил депутатской этики.

Суд первой инстанции обоснованно отметил в судебном решении Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Морщаковой Т.Г. в Постановлении от 24 декабря 1996 года N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации", где указано, что представительные органы сами устанавливают и реализуют меры ответственности за нарушение депутатами правил депутатской этики.

В целом доводы апелляционной жалобы административного истца повторяют его позицию, изложенную в суде первой инстанции, основаны на неверном толковании норм права, не содержат обстоятельств, которые не проверены и не учтены судом при рассмотрении дела, следовательно, не могут являться основанием для отмены или изменения решения суда.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Томского областного суда от 10 октября 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Петрова В.И, Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Томский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий О.Е. Красикова

Судьи С.Н. Войтко

Ю.В. Роженцева

Мотивированное апелляционное определение составлено 03 марта 2023 года.