Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2023 г. по делу N 8а-303/2023[88а-1713/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Мурзаковой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Собрания представителей г. Владикавказа на апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 г.

по административному делу по административному иску заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей г. Владикавказа о признании недействующим частей 2, 3 и 4 статьи 4 решения Собрания представителей г. Владикавказа от 29 декабря 2020 г. N 16/73 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и приложений N 4, 5 и 6 к нему в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693, 9 тысяч рублей.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав представителя Собрания представителей г. Владикавказа Плиеву АТ, представителя Правительства Республики Северная Осетия-Алания Сабанову Л.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаринина Э.П, возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Республики Северная Осетия-Алания в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Собранию представителей г. Владикавказа о признании недействующим частей 2, 3 и 4 статьи 4 решения Собрания представителей г. Владикавказа от 29 декабря 2020 г. N 16/73 (в редакции от 26 ноября 2021 г. N 26/77) "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и приложений N 4, 5 и 6 к нему в части включения на 2021 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693, 9 тысяч рублей.

В обоснование требований указано, что оспариваемое решение в части включения на 2021 г. расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе противоречит статьям 28, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также постановлению Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 8 декабря 2020 г. N 418. В нарушение вышеприведенных положений бюджетного и регионального законодательства расходы на оплату труда перечисленных лиц установлены оспариваемым Решением в размере 236 286, 9 тысяч рублей, тогда как норматив формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления для г. Владикавказа установлен постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания в размере 211 593 тысяч рублей, то есть, с превышением на 24 693, 9 тысяч рублей, в части которых и заявлены требования прокурора.

Определением Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 3 июня 2022 г. производство по данному административному делу по административному иску заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания прекращено.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 г. определение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 3 июня 2022 г. отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в Верховный Суд республики Северная Осетия-Алания.

В кассационной жалобе Собрания представителей г. Владикавказа, поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 25 января 2022 г, ставится вопрос отмене апелляционного определения Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 г, как не соответствующего нормам материального и процессуального права, оставлении в силе определения Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 3 июня 2022 г.

В возражении на кассационную жалобу прокуратура Республики Северная Осетия-Алания просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Как установлено судами, 29 декабря 2020 г. Собранием представителей г. Владикавказа принято решение N 16/73 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов". Нормативный правовой акт официально опубликован 31 декабря 2020 г. в издании "Владикавказ", N 142(2759).

Приложением N 4 к оспариваемому решению утверждена "Ведомственная структура расходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

Приложением N 5 к оспариваемому решению утверждено "Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям (муниципальным и ведомственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ на 2021год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

Приложением N 6 к оспариваемому решению утверждено "Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (муниципальным и ведомственным целевым программам, и непрограммным направлениям деятельности), разделам, подразделам, группам и. подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

В оспариваемый нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения в течении 2021 г. Последние внесены решением Собрания представителей г. Владикавказа от 26 ноября 2021 г. за N 26/77 "О внесении изменений в Решение Собрания представителей г. Владикавказ от 29 декабря 2020 г. N 16/73 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

Основанием для оспаривания нормативного правового акта указаны нарушения статей 28, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановлению Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 8 декабря 2020 г. N 418, в результате чего расходы на оплату труда перечисленных лиц установлены оспариваемым решением в размере 236 286, 9 тысяч рублей с превышением на 24 693, 9 тысяч рублей, тогда как норматив формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления для г. Владикавказа установлен в размере 211 593 тысяч рублей.

Прекращая производство по делу, Верховный Суд Республики Северная Осетия-Алания исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт в части предъявленных требований прокурора прекратил свое действие 31 декабря 2021 г, в связи с чем проверка судом законности отдельных положений нормативного правового акта по существу, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав граждан не может быть осуществлена.

Суд апелляционной инстанции с названными выводами суда первой инстанции не согласился, признав их основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права, и опровергнув вывод о том, что оспариваемый в рамках административного дела нормативный правовой акт не подлежит судебной проверке в порядке абстрактного нормоконтроля как утративший силу и недействующий в настоящее время, поскольку окончание срока финансового 2021 года не может автоматически свидетельствовать о прекращении действия оспариваемого нормативного правового акта в указанной части, в связи с чем данное обстоятельство не может служить препятствием для его оспаривания в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и рассмотрения судом дела в названной выше части по существу.

Кроме того, суд апелляционной инстанции исходил из отсутствия в материалах административного дела каких-либо доказательств, свидетельствующих о принятии органом местного самоуправления нормативного акта о признании оспариваемого решения прекратившим свое действие или утратившим силу, тогда как оспариваемым решением бюджет муниципального образования г. Владикавказ принят на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 года, административный истец обратился в суд 3 декабря 2021 г, то есть, в период срока действия принятого бюджета (до 31 декабря 2021 г.).

Судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены обжалуемого судебного акта, постановленного с соблюдением норм процессуального права при соответствии выводов фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 1 данной статьи прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 2 указанной статьи Генеральный прокурор Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, военный суд, районный суд; прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители - в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд; прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры - в гарнизонный военный суд, районный суд.

Частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

В соответствии с пунктом 1 частью 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Частью 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по данному административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного решением органа местного самоуправления, принявшего этот акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в ходе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 244-О, от 22 марта 2011 г. N 347-О-О, от 24 декабря 2013 г. N 1979-О, от 27 октября 2015 г. N 2473-О и др.).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь приведенными положениями процессуального закона, разъяснениями и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, пришел к обоснованному выводу о том, что требования прокурора направление в защиту неопределенного круга лиц, подлежат рассмотрению по существу, в том числе после истечения 2021 финансового года, в рамках которого предусмотрено и осуществлено расходование бюджетных средств, поскольку в период действия такого акта могли быть нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы неопределенного круга лиц, тогда как факт такого нарушения (либо отсутствия нарушений) может быть установлен только при рассмотрении административного дела.

Суд апелляционной инстанции мотивированно исходил из того, что нарушение прав неопределенного круга лиц в обоснование требований прокурора связано с перераспределением денежных средств сверхустановленных лимитов на заработную плату должностных лиц муниципального образования г. Владикавказ в 2021 г, в то время как эти средства могли быть направлены на удовлетворение социальных потребностей жителей города, что может свидетельствовать об использовании денежных средств органом местного самоуправления в нарушение положений статей 28, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом выводы суда первой инстанции о том, что нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются предельной величиной, которая устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть превышена дотационным муниципальным образованием, тогда как при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовые органы последних могут принять решение о приостановлении (сокращении) предоставлении межбюджетных трансфертов, тем самым обеспечивается защита прав лиц, в интересах которых заявлен административный иск, отнесены по существу к предмету спора и процессуального последствия в виде прекращения производства по делу не влекут.

При таким положении судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела правильно определены юридически значимые обстоятельства, его выводы подтверждены материалами дела, каких-либо нарушений норм процессуального права, которые привели бы к неправильному судебному акту, не допущено.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания представителей г. Владикавказа - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Р.Ф. Мурзакова

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ