Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 марта 2023 г. по делу N 66а-116/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Вдовиченко С.В. и Головкиной Л.А, при секретаре Родионовой Е.А, с участием прокурора Курышкиной О.А

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-82/2022 по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "ЕТК" и администрации города Кургана на решение Курганского областного суда от 17 октября 2022 года, которым административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "ЕТК" о признании недействующим в части Положения о порядке определения размера, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования города Кургана, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного решением Курганской городской умы от 26 апреля 2017 года N 71 (в редакции решения Курганской областной Думы от 11 июня 2019 года N 128) удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения участвующих в судебном заседании посредством видеоконференц-связи представителя общества с ограниченной ответственностью "ЕТК" (далее - ООО "ЕТК"; Общество) Овчаренко А.С, поддержавшего апелляционную жалобу Общества и возражавшего относительно доводов апелляционной жалобы администрации города Кургана, представителя администрации города Кургана Каменской И.С, представителей Курганской городской Думы Бурнатовой Л.Б. и Архиповой М.С, поддержавших доводы апелляционной жалобы администрации города Кургана и возражавших относительно доводов жалобы ООО "ЕТК", заключение прокурора, считавшей, что решение суда подлежит отмене в части, судебная коллегия

установила:

26 апреля 2017 года Курганской областной Думой принято решение N 71 (далее - решение N 71 от 26 апреля 2017 года), которым утверждено Положение о порядке определения размера, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования города Кургана, предоставленные в аренду без торгов (далее также - Положение).

В абзаце 2 подпункта 2.7 пункта 2 Положения установлен годовой размер арендной платы за земельные участки, занятые объектами торговли, общественного питания, объектами придорожного сервиса, в размере 9, 0 процентов их кадастровой стоимости.

Решением Курганской городской Думы от 11 июня 2019 года N 128 Положение дополнено пунктом 5-1, согласно которому в случае неиспользования земельного участка или использования его не в соответствии с разрешенным использованием, годовой размер арендной платы за такой земельный участок рассчитывается в соответствии с пунктом 2 настоящего Положения с применением повышающего коэффициента 2.

ООО "ЕТК" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований, просило признать недействующими подпункт 2.7 и пункт 5-1 Положения, указав, что является одним из арендаторов земельного участка, находящегося в собственности муниципального образования города Кургана, с кадастровым номером 45:25:030803:2842, площадью 18476 кв.м, расположенного по адресу: Курганская область, городской округ город Курган, ул.Химмашевская, N 8Г (далее также - земельный участок), с разрешенным видом использования - обслуживание автотранспорта, на основании договора аренды от 5 февраля 2019 года, заключенного с администрацией города Кургана. В связи с выводом арендодателя об использовании земельного участка не по назначению, произведен перерасчет арендной платы с применением абзаца 2 подпункта 2.7 Положения и повышающего коэффициента, предусмотренного пунктом 5-1 этого же нормативного правового акта. Решением арбитражного суда Курганской области от 23 августа 2022 года по делу N А34-4386/2021 сумма арендных платежей с учетом произведенного перерасчета взыскана с административного истца. При рассмотрении дела применены оспариваемые нормы, которые противоречат Основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582.

Решением Курганского областного суда от 17 октября 2022 года требования административного искового заявления удовлетворены частично. Пункт 2.7 Положения признан недействующим с даты вступления решения суда в законную силу в части установления ставки арендной платы 9, 0 % в отношении земельного участка, занятого объектами торговли. В остальной части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда изменить, указав на признание недействующим пункта 2.7 Положения с даты принятия нормативного правового акта, а также отменить решение в части отказа в удовлетворении требований и признать недействующим пункт 5-1 Положения.

Администрация города Кургана в апелляционной жалобе высказывает несогласие с решением суда в части удовлетворения исковых требований; просит судебный акт в этой части отменить, отказать в удовлетворении требований в полном объеме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражения относительно них, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 65 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная настоящим Кодексом.

В соответствии с подпунктом 2 и 3 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ, если иное не установлено данным Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Согласно статье 22 Устава муниципального образования города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 28 февраля 2005 года N 38, пункту 1.2 статьи 2 Положения об управлении и распоряжении земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования города Кургана, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного решением Курганской городской Думы от 30 марта 2016 года N 50, установление порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования города Кургана, предоставленные в аренду без торгов, относится к полномочиям Курганской городской Думы.

При таком положении, суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции. Судом установлено и соблюдение порядка его обнародования.

Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации)

Постановлением Правительством Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" установлены Основные принципы определения арендной платы, которые являются общеобязательными при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

К числу таких принципов указанным нормативным правовым актом отнесен принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

В определении от 11 мая 2004 года N 209-О Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, согласно которой при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Методическими рекомендациями по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, утвержденными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. N 710 (далее - Методические рекомендации), рекомендовано при установлении порядка определения размера арендной платы предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы (пункт 2).

Учитывая вышеприведенное правовое регулирование, является верным суждение суда первой инстанции о том, что соблюдение одного из основных принципов определения арендной платы - принципа экономической обоснованности при установлении коэффициентов, применяемых к размеру арендной платы, - должно быть доказано путем представления обосновывающих документов, содержащих анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, и рассчитываемых значений коэффициентов.

Между тем, таких доказательств, бремя предоставления которых в силу положений пункта 3 части 8 и части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возложено на административного ответчика, в материалы дела не представлено.

Судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы административного ответчика, воспроизведенные также в апелляционной жалобе, о том, что оценка экономической обоснованности факторов, влияющих на доходность земельного участка, произведена в рамках государственной кадастровой оценки.

При этом суд правильно исходил из того, что определение годового размера арендной платы за земельные участки на основании кадастровой стоимости земельного участка не исключает необходимости установления ставок арендной платы с соблюдением Основных принципов определения арендной платы. Само по себе использование при расчете арендной платы кадастровой стоимости в качестве показателя оценки экономических, природных и иных факторов, а также характеризующего доходность и экономическую ценность земельного участка, не может рассматриваться как соблюдение принципа экономической обоснованности.

Представленный в материалы дела расчет годовой арендной платы за земельные участки Департамента архитектуры, строительства и земельных отношений администрации города Кургана от 17 октября 2022 года N 134-04023/22 правомерно не принят судом в качестве надлежащего доказательства соблюдения принципа экономической обоснованности установления арендной платы, поскольку не является предварительным анализом доходности земельных участков, проведенным до принятия оспариваемого в части решения; основывается на условных коэффициентах, утвержденных ранее действовавшим решением Курганской городской Думы от 6 февраля 2008 года N 22, а не на анализе и оценке доходности земельных участков разных категорий и видов разрешенного использования, как того требуют Основные принципы определения арендной платы; вопреки пункту 3 Методических рекомендаций данный механизм расчета никак не соотносит и не может обуславливать полученную величину оспариваемой ставки арендной платы предполагаемой нормой прибыли арендатора в конкретных отраслях при существующем в муниципальном образовании уровне налогообложения, государственном регулировании тарифов на соответствующие товары (работы, услуги) и производственных затратах, так как соответствующий анализ этих факторов не осуществлялся.

Вопреки доводам апелляционной жалобы администрации города Кургана, суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные сторонами доказательства и установив, что оспариваемое значение коэффициента для земельных участков, занятых объектами торговли, административным ответчиком утверждено без надлежащего экономического обоснования, пришел к правомерному выводу о наличии оснований для признания недействующим подпункта 2.7 пункта 2 Положения в части установления ставки арендной платы 9% в отношении земельных участков, занятых объектами торговли.

Иные доводы апелляционной жалобы администрации города Кургана не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии оспариваемого в части нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Также суд первой инстанции правильно, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, абзацем третьим пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а также установив, что оспариваемый в части нормативный правовой акт применялся и на его основании были реализованы права граждан и организаций, признал подпункт 2.7 пункта 2 Положения недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Ссылка в жалобе ООО "ЕТК" на то, что признание подпункта 2.7 пункта 2 Положения с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, не может быть признана обоснованной, поскольку признание нормативного правового акта недействующим, в том числе с даты, отличной от дня его принятия, по смыслу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в защите гражданских прав, нарушенных в период действия этого акта.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 6 июля 2018 года N 29-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Альбатрос" и разъяснением, данным в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 года N 63 "О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена".

Судебная коллегия считает, что в вышеуказанной части судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в этой части в апелляционном порядке отсутствуют.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 5-1 Положения, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый в этой части муниципальный правовой акт не устанавливает правил, допускающих его применение в необоснованно широких пределах усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, не допускает неоднозначного толкования, а также соответствует закрепленному Основными принципами определения арендной платы принципу предсказуемости расчета размера арендной платы

Между тем, проверив пункт 5-1 Положения на предмет его соответствия принципу предсказуемости расчета арендной платы, суд первой инстанции не проверил и не дал правовой оценки соответствию оспариваемой нормы содержащемуся в абзаце втором Основных принципов определения арендной платы принципу экономической обоснованности.

Исходя из указанного принципа орган местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Значение компонентов арендной платы, в то числе повышающих и понижающих коэффициентов, должно устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

В ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции установлено, что при принятии оспариваемой правовой нормы Курганской городской Думой не проводился анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков в случае, когда земельный участок не используется или используется не в соответствии с целью его предоставления. Экономическое обоснование дифференциации арендной платы за земельный участок (двукратное увеличение размера арендной платы) на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков не осуществлялось.

Согласно позиции Курганской городской Думой и администрации города Кургана, сформулированной представителями данных лиц в суде апелляционной инстанции, данный анализ при установлении повышающего коэффициента не требуется, поскольку данный коэффициент представляет собой санкцию.

Правовая доктрина определяет санкцию как элемент правовой нормы, предусматривающий неблагоприятные последствия для лица, нарушившего содержащееся в такой норме правило.

Гражданско-правовая санкция выражается в формах гражданско-правовой ответственности, установленной Гражданским кодексом Российской Федерации: возмещения убытков (статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации), уплаты неустойки (статья 330 Гражданского кодекса Российской Федерации), потери задатка (статья 381 Гражданского кодекса Российской Федерации) и т.д, в то время как пункт 10 Методических рекомендаций определяет повышающие и понижающие коэффициенты, как одни из возможных составляющих, применяемых в случаях, предусмотренных порядком определения размера арендной платы, при определении размера арендной платы, понятие которой, в свою очередь, содержится в статье 614 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, действующее на федеральном уровне правовое регулирование не определяет возможность установления повышающих коэффициентов арендной платы в качестве санкции за нарушение условий договора. Неиспользование земельного участка или использование его не в соответствии с разрешенным использованием, не может рассматриваться как достаточное основание для повышения в два раза арендной платы за земельный участок, предоставленный в аренду, путем установления соответствующего повышающего коэффициента, без учета принципа экономического обоснования, в противном случае такое повышение следует рассматривать как санкцию за нарушение условий договора аренды, что не предусмотрено действующим законодательством.

Содержащееся в обжалуемом решении суждение суда о том, что установление повышающего коэффициента направлено на экономическое стимулирование арендатора к выполнению принятых на себя обязательств, судебная коллегия находит ошибочным, так как само по себе неиспользование арендуемого земельного участка или его использование не в соответствии с разрешенным использованием не является экономическим обоснованием для увеличения арендной платы.

То обстоятельство, что установленный в пункте 5-1 Положения размер повышающего коэффициента не превышает величину аналогичного коэффициента, установленного в пункте 9-1 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Курганской области, утвержденного постановлением Правительства Курганской области от 30 декабря 2016 года N 450 (в редакции постановления от 20 августа 2020 года N 263), не имеет правового значения при рассмотрении настоящего административного дела, поскольку в силу положений статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации органом местного самоуправления осуществляется самостоятельное правовое регулирование по определению порядка определения размера арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, которое должно соответствовать Основным принципам определения арендной платы.

При таком положении решение суда в части отказа в удовлетворении требований административного иска не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене, с вынесением по делу в этой части нового судебного акта о признании пункта 5-1 Положения (в редакции решения Курганской областной Думы от 11 июня 2019 года N 128) недействующим в части установления повышающего коэффициента 2.

Поскольку оспариваемый муниципальный правовой акт применялся и на его основании были реализованы права граждан и юридических лиц, оспариваемый пункт решения N 71 от 26 апреля 2017 года (в редакции решения Курганской областной Думы от 11 июня 2019 года N 128), исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", подлежит признанию не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения.

Изложение пункта 5-1 Положения решением Курганской городской Думы от 30 ноября 2022 года N 145 в новой редакции не является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей в части с иной даты. Об этом не свидетельствуют и разъяснения, содержащиеся в абзаце 5 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50.

В данном случае установлены основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим с иной даты, нежели день его принятия, что не является препятствием для защиты гражданских прав административного истца в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Курганского областного суда от 17 октября 2022 года отменить в части отказа в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "ЕТК" о признании недействующим пункта 5-1 Положения о порядке определения размера, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования города Кургана, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного решением Курганской городской Думы от 26 апреля 2017 года N 71 (в редакции решения Курганской областной Думы от 11 июня 2019 года N 128).

Признать недействующим со дня вынесения настоящего апелляционного определения пункт 5-1 Положения о порядке определения размера, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования города Кургана, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного решением Курганской городской Думы от 26 апреля 2017 года N 71 (в редакции решения Курганской областной Думы от 11 июня 2019 года N 128) в части установления повышающего коэффициента 2.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "ЕТК" и администрации города Кургана - без удовлетворения.

На судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Курганский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: