Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 марта 2023 г. по делу N 66а-400/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Никитиной Г.Н, судей Войтко С.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Банниковой В.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-1/2022 по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области о признании недействующим в части нормативного правового акта, с апелляционными жалобами муниципального унитарного предприятия "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области, региональной энергетической комиссии Омской области на решение Омского областного суда от 8 ноября 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, объяснения представителей административного истца муниципального унитарного предприятия "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области Пилигузова А.Д, региональной энергетической комиссии Омской области Стельмашека Б.Н, поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

региональной энергетической комиссией Омской области (далее - РЭК Омской области, орган регулирования) 17 декабря 2020 года принят приказ N 495/88 "Об установлении тарифов на тепловую энергию для потребителей Муниципального унитарного предприятия "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области"" (далее - Приказ N 495/88).

Приказ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 21 декабря 2020 года.

Приказом РЭК Омской области от 21 января 2021 года N 8/5, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 25 декабря 2021 года, в Приказ N 495/88 внесены изменения, таблица приложения N 2 к приказу изложена в новой редакции, согласно которой тариф на тепловую энергию (мощность) для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения, без учета НДС, на период с 1 января по 30 июня 2021 года установлен в размере 2292, 52 руб./Гкал, с 1 июля по 31 декабря 2021 года - 2 323, 42 руб./Гкал; тариф для населения, с учетом НДС на период с 1 января по 30 июня 2021 года установлен в размере 2751, 02 руб./Гкал, с 1 июля по 31 декабря 2021 года - 2 788, 10 руб./Гкал.

В последующем в Приказ N 495/88 неоднократно вносились изменения, не затрагивающие оспариваемые положения.

Муниципальное унитарное предприятие "Районные системы теплоснабжения" (далее также МУП "РСТ", Предприятие) обратилось в Омский областной суд с административным исковым заявлением, с учетом уточненных требований, просило признать недействующим в части, со дня принятия, Приказ N 495/88 (в редакции от 21 января 2021 года), как не соответствующий положениям Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

В обоснование требований указало, что при принятии оспариваемого приказа РЭК Омской области неверно рассчитаны расходы предприятия по статьям "Расходы на топливо", "Амортизация основных средств и нематериальных активов", "Налог на имущество организаций", "Оплата труда". Указанное обстоятельство повлекло безосновательное уменьшение оспариваемого тарифа.

Решением Омского областного суда от 8 ноября 2022 года административные исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, муниципальное унитарное предприятие "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области обратилось в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой указывает на необходимость изменения постановленного судебного акта. Просит изменить мотивировочную часть решения суда в части выводов о правомерности действий административного ответчика по исключению из необходимой валовой выручки части затрат на "амортизацию", оплаты налога на имущество" и затрат на оплату труда. Доводы апелляционной жалобы по указанным статьям расходов аналогичны доводам административного иска.

Региональная энергетическая комиссия Омской области также обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, вынести судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. Административный ответчик полагает, что выводы суда о том, что проведенные в зимний период технические испытания наиболее приближены к реальным условиям эксплуатации котельных не основаны на нормах действующего законодательства. Кроме того, в решении суда не дана оценка доводу РЭК Омской области со ссылкой на письмо прокуратуры Омского района Омской области от 19 февраля 2019 года N 31ж-2019/1953, что низкие показатели коэффициента полезного действия котлов сложились в результате не проведения мероприятий по подготовке топлива, а также неправильной эксплуатации объектов теплоснабжения. Кроме того, полагает, что решение Арбитражного суда Омской области от 28 июня 2022 года по делу N А46-17750/2019 не имеет преюдициального значения по настоящему делу.

Относительно доводов апелляционной жалобы муниципального унитарного предприятия "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области прокурором Омской области поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Государственное регулирование цен в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), Основами ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации 22 октября 2012 года N 1075, Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом ФСТ России от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания N 760-э).

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям.

Согласно Положению о Региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденному постановлением Правительства Омской области от 2 ноября 2011 года N 212-п, указанная комиссия является органом исполнительной власти Омской области, осуществляющим государственное регулирование цен, тарифов, платы, наценок, ставок, надбавок на товары и услуги, регулирование которых в соответствии с федеральным законодательством осуществляется органами исполнительной власти Омской области.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый приказ принят РЭК Омской области в пределах компетенции, в предусмотренной форме и с соблюдением порядка его опубликования. Данные выводы суда лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

В силу требований части 4 статьи 10 Закона о теплоснабжении государственное регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала, метода индексации установленных тарифов, метода сравнения аналогов осуществляется на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет или при установлении впервые указанных цен (тарифов) не менее чем три года) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Цены (тарифы) в сфере теплоснабжения при осуществлении их государственного регулирования на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения устанавливаются в порядке, предусмотренном основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 51 Основ ценообразования долгосрочные тарифы устанавливаются органом регулирования для регулируемой организации в числовом выражении или в виде формул отдельно на каждый год долгосрочного периода регулирования на основании определенных органом регулирования для такой регулируемой организации значений долгосрочных параметров регулирования ее деятельности и иных прогнозных параметров регулирования. Значения долгосрочных параметров регулирования деятельности регулируемой организации, для которой устанавливаются такие тарифы, определяются органом регулирования на весь долгосрочный период регулирования, в течение которого не пересматриваются.

Производство пара и горячей воды (тепловой энергии) является основным видом деятельности МУП "РСТ".

29 апреля 2020 года административный истец обратился в РЭК Омской области с заявлением об установлении тарифов на тепловую энергию на 2021-2025 годы.

Рассмотрев тарифное дело N 06-03/89, открытое на основании заявления и обосновывающих документов Предприятия, орган регулирования, принял оспариваемый приказ с последующими изменениями.

Как следует из материалов дела, МУП "РСТ" создано в 2016 году на основании постановления Администрации Омского муниципального района Омской области от 3 июня 2016 года N П-16/ОМС-121.

Распоряжениями указанного органа местного самоуправления за предприятием на праве хозяйственного ведения закреплены объекты движимого и недвижимого имущества, составлены акты приема-передачи объектов нефинансовых активов.

На балансе Предприятия находятся котельные, расположенные в населенных пунктах Омского муниципального района Омской области.

Эксплуатируемые МУП "РСТ" котельные потребляют угольное топливо, топочный мазут, также имеются котельные, работающие на газовом топливе.

Разрешая административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый приказ принят с нарушением норм, регулирующих порядок ценообразования в сфере теплоснабжения, следовательно, он подлежит признанию недействующим.

Пунктом 33 Основ ценообразования предусмотрено, что расходы на топливо относятся к расходам, связанным с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности.

Пунктом 34 Основ ценообразования установлено, что расходы регулируемой организации на топливо определяются как сумма произведений следующих величин по каждому источнику тепловой энергии:

1) удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии;

2) плановая (расчетная) цена на топливо с учетом затрат на его доставку и хранение;

3) расчетный объем отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источника тепловой энергии.

Удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии определяется в соответствии с нормативами удельного расхода условного топлива (пункт 35 Основ ценообразования).

Нормативы удельного расхода условного топлива для каждого расчетного периода регулирования тарифов по используемому регулируемой организацией методу распределения расхода топлива утверждаются, в том числе, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - для источников тепловой энергии (пункт 36 Основ ценообразования).

Так, распоряжением РЭК Омской области от 17 декабря 2020 года N 340-р установлен норматив удельного расхода топлива на отпущенную тепловую энергию по каждой котельной и итоговый по организации - 172, 5 кг.у.т./Гкал.

Как установлено судом апелляционной инстанции, указанный норматив определен с учетом показателей режимных карт за июль 2018 года.

Несмотря на выводы суда первой инстанции о том, что показатели по результатам обследования и испытаний, произведенных в декабре 2018 года согласно режимным картам, более приближены к реальным условиям, установленный распоряжением административного ответчика от 17 декабря 2020 года N 240-р норматив не оспорен и не признан недействующим, в связи с чем, он подлежал применению при определении расходов на топливо, в том числе, его объема.

Вместе с тем, как следует из экспертного заключения при определении размера расходов на топливо органом регулирования был применен норматив удельного расхода топлива - 175, 8 кг.у.т./Гкал. При этом предложение по объему угля на 2021 год составило 10 252, 55 тонн, принято - 7 017, 3 тонн; предложение по объему мазута на 2021 год составило 2 782, 95 тонн, принято - 2 179, 53 тонн.

В соответствии с пунктом 29 Правил регулирования цен экспертное заключение органа регулирования помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать: а) анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности); б) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемых организаций; в) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования; г) анализ соответствия собственника или иного законного владельца тепловых сетей критериям отнесения к теплосетевым организациям.

Какого-либо обоснования применения норматива - 175, 8 кг.у.т./Гкал в экспертном заключении не имеется. В нарушение вышеназванной нормы права в экспертном заключении соответствующий экономический анализ не содержится.

Таким образом, формирование статьи расходов - расходы за топливо произведено органом регулирования с нарушением положений пункта 34 Основ ценообразования.

С учетом изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для признания оспариваемого приказа недействующим.

Утверждение административного ответчика о том, что был применен норматив удельного расхода топлива на отпущенную тепловую энергию по каждой котельной, является несостоятельным и опровергается экспертным заключение, из которого следует, что при расчете применялся итоговый норматив по Предприятию.

Ссылки сторон на решение Арбитражного суда Омской области от 28 июня 2022 года по делу N А46-17750/2019 судебной коллегией отклоняются, поскольку предметом спора в арбитражном суде являлись убытки Общества по результатам фактической деятельности за 2019 год, не входящим в спорный долгосрочный период регулирования.

Не опровергает выводы об экономической необоснованности расходов на топливо ссылка представителя административного ответчика на письмо прокуратуры Омского района Омской области от 19 февраля 2019 года N 31ж-2019/1953.

Согласно экспертному заключению предложение Общества по статье "Амортизация основных средств и нематериальных активов" на 2021 год составило 4 566, 16 тыс.руб, принято - 1 191, 6 тыс.руб.

Первоначальная стоимость котельных определена на основании актов о приеме-передаче объектов нефинансовых активов.

В соответствии с пунктом 43 Основ ценообразования расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов для расчета тарифов определяются в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.

Результаты переоценки основных средств и нематериальных активов учитываются органом регулирования только в той части, в какой соответствующие амортизационные отчисления являются источником финансирования капитальных вложений в соответствии с инвестиционной программой регулируемой организации.

Расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов для расчета тарифов определяются на уровне, равном сумме отношений стоимости амортизируемых активов регулируемой организации к сроку полезного использования таких активов, принадлежащих ей на праве собственности или на ином законном основании.

При расчете экономически обоснованного размера амортизации на плановый период регулирования срок полезного использования активов и отнесение этих активов к соответствующей амортизационной группе определяются органами регулирования в соответствии с максимальными сроками полезного использования, установленными Классификацией основных средств, включаемых в амортизационные группы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2002 года N 1 "О Классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы".

Амортизируемое имущество, полученное унитарным предприятием от собственника имущества унитарного предприятия в оперативное управление или хозяйственное ведение, подлежит амортизации у данного унитарного предприятия в порядке, установленном настоящей главой (статья 256 Налогового Кодекса Российской Федерации).

Приказом Минфина России от 1 декабря 2010 года N 157н утвержден Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкция по его применению (далее - Инструкция N 157н).

Согласно пункту 44 Инструкции N 157н сроком полезного использования объекта основных средств является период, в течение которого предусматривается использование в процессе деятельности учреждения объекта нефинансовых активов в тех целях, ради которых он был приобретен, создан и (или) получен (в запланированных целях).

Пунктом 85 Инструкции N 157н предусмотрено, что расчет годовой суммы амортизации производится учреждением, осуществляющим учет используемого права пользования активами, объекта нематериальных активов линейным способом, исходя из его балансовой стоимости и нормы амортизации, исчисленной исходя из срока его полезного использования.

Под оставшимся сроком полезного использования на соответствующую дату понимается срок полезного использования амортизируемого объекта, уменьшенный на срок его фактического использования на соответствующую дату.

При принятии к учету объекта основного средства, нематериального актива по балансовой стоимости с ранее начисленной суммой амортизации и ранее начисленным убытком от обесценения, расчет учреждением годовой суммы амортизации, производимый линейным способом, осуществляется исходя из остаточной стоимости амортизируемого объекта на дату его принятия к учету и нормы амортизации, исчисленной исходя из оставшегося срока полезного использования на дату принятия к учету такого объекта.

Начисление амортизации начинается с первого числа месяца, следующего за месяцем принятия объекта к бухгалтерскому учету, и производится до полного погашения стоимости этого объекта либо его выбытия (в том числе по основанию списания объекта с бухгалтерского учета). Начисление амортизации не может производиться свыше 100% стоимости амортизируемого объекта. (пункт 86 Инструкции N 157н).

При этом в силу пункта 87 указанного Инструкции начисление амортизации на объекты прекращается с первого числа месяца, следующего за месяцем полного погашения стоимости объекта или за месяцем выбытия этого объекта с бухгалтерского учета.

Таким образом, указанные положения предполагают учет фактического использования объекта на соответствующую дату, а также исчисление амортизации исходя из оставшегося срока полезного использования на дату принятия к учету такого объекта.

Руководствуясь вышеприведенными правовыми нормами, РЭК Омской области произвела оценку экономической обоснованности амортизационных отчислений, исходя из максимального срока использования переданных предприятию объектов недвижимого имущества, исчисляемых с даты ввода в эксплуатацию. При этом по части котельных (1947, 1964, 1972, 1983 годов постройки и другие) амортизация не начислена в связи с истечением срока полезного использования.

Суд первой инстанции, оценивая действия РЭК Омской области по снижению заявленных Предприятием расходов, пришел к правильному выводу об их правомерности, как основанных на нормах действующего законодательства.

Доводы административного истца о том, что началом течения срока полезного использования является дата передачи котельных предприятию от собственника, являются несостоятельными, поскольку унитарное предприятие формирует первоначальную стоимость получаемого имущества и устанавливает срок его полезного использования по данным учета собственника (пункт 1 статьи 257, пункт 1 статьи 258 Налогового кодекса Российской Федерации).

Принимая во внимание, что статья расходов "Налог на имущество" производна от расходов на амортизацию, суд первой инстанции обоснованно согласился с размером расходов, определенным РЭК Омской области, рассчитанным, исходя из среднегодовой стоимости имущества в размере 24 052 578, 1 руб, согласно ставке налога 2, 2%.

Правильной является оценка, данная судом первой инстанции, решению органа регулирования в отношении размера затрат по статье расходов на оплату труда.

Предприятием предложено для включения в состав расходов на оплату труда на 2021 год - 12 819, 45 тыс.руб, исходя из численности мастеров - 15, 5 единиц, техников 5 - единиц. Предложение мотивировано особенностью географического расположения Омского муниципального района, удаленностью котельных друг от друга, особенностями технологического процесса рабочих газовых, мазутных и угольных котельных.

РЭК Омской области приняты расходы по указанной статье в размере 4 971, 91 тыс.руб. Затраты приняты исходя из численности мастеров - 6, 92 единицы, техников - 3 единицы на основании нормативной численности.

Пунктом 42 Основ ценообразования установлено, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

В 2021 году действовало Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утвержденное Общероссийским отраслевым объединением работодателей "Союз коммунальных предприятий", Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 16 марта 2017 года.

Согласно Рекомендациям по планированию экономически обоснованных расходов (средств) работодателей на оплату труда работников и иных расходов, обусловленных трудовыми отношениями в сфере жилищно-коммунального хозяйства (приложение N 3 к указанному Отраслевому тарифному соглашению) при определении размера фонда оплаты, подлежащего включению в необходимую валовую выручку регулируемой организации, учитываются результаты на основании анализа, в том числе, нормативной численности (пункт 1).

Размер плановой численности в целом по организации не должен превышать максимальных значений нормативной численности в целом по организации, рассчитанной в соответствии, в том числе, с Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства, утвержденными приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 12 декабря 1999 года N 74 (пункт 2.6).

Аналогичное Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы заключено между Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения и Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 8 декабря 2016 года. Срок действия документа ограничен 31 декабря 2022 года.

Согласно пункту 2.8 указанного Отраслевого тарифного соглашения расходы (средства), направляемые на оплату труда, рассчитываются, исходя из нормативной численности работников, с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты.

Суд верно указал, что при осуществлении деятельности по теплоснабжению при определении расходов на оплату труда расчет численности руководителей, специалистов и служащих необходимо производить в соответствии с требованиями пункта 42 Основ ценообразования и исходя из не превышения нормативной численности по соответствующему виду деятельности.

Принимая во внимание, что предложенная фактическая численность персонала превышала численность, рассчитанную на основании нормативов, суд обоснованно согласился с позицией административного ответчика о необходимости ее уменьшения до нормативной, а доводы административного истца в указанной части отклонил.

Утверждения представителя МУП "РСТ" о необходимости применения метода интерполяции соответствующим расчетом, опровергающим принятое органом регулирования количество промышленно-производственного персонала, не подтверждены.

Вопреки доводам апелляционных жалоб выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами Закона о теплоснабжении.

Иных доводов, по которым решение суда могло бы быть отменено, апелляционные жалобы не содержат.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 8 ноября 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы муниципального унитарного предприятия "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области, Региональной энергетической комиссии Омской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Омский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 марта 2023 года