Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 г. по делу N 66а-352/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С.

судей Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Автотранс" к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений абзацев первого, второго, четвертого пункта 2 Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161, отдельных положений Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету - приложение N1 к Порядку предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161, по апелляционной жалобе Кабинета Министров Республики Татарстан, апелляционному представлению Прокуратуры Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 ноября 2022 года, которым административное исковое заявление частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, объяснения представителей административного истца - Мухаметгалеева С.И, Благовещенского И.В, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - Семеновой Ю.Е, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

установила:

постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161 утвержден Порядок предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан (далее - Порядок). Данное постановление опубликовано в газете "Республика Татарстан" N 72 9 апреля 2005 года, в официальном печатном издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" N 16, ст. 0357 20 апреля 2005 года.

Пунктом 2 данного Порядка установлено, что проездной билет и детский проездной билет предоставляют право совершения проезда на всех видах городского общественного транспорта и на автомобильном транспорте пригородного сообщения для определенных категорий граждан, перечень которых приведен в пункте 3 Порядка, также предусмотрены исключения, ограничения и условия предоставления этого права отдельным категориям граждан.

В приложении N 1 к Порядку изложена Методика расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету (далее - Методика).

В постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161 неоднократно вносились изменения. В частности постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 6 апреля 2012 года N 279, опубликованным в газетах "Республика Татарстан" N 69 10 апреля 2021 года, "Ватаным Татарстан" N 64 от 10 апреля 2021 года, официальном печатном издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" N 34, ст. 1077 4 мая 2021 года, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 10 августа 2018 года N 655, опубликованным на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 20 августа 2018 года, официальном печатном издании "Собрание законодательства Республики Татарстан" N 64, ст. 2100 28 августа 2018 года, внесены изменения в пункт 2 Порядка.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 декабря 2013 года N 1974, опубликованным в официальном печатном издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" N 4, ст. 0099 17 января 2014 года, Методика изложена в новой редакции.

Общество с ограниченной ответственностью "Автотранс", осуществляющее регулярные перевозки пассажиров прочим сухопутным транспортом в городском и пригородном сообщении, регулярные перевозки пассажиров автобусами в городском и пригородном сообщении, регулярные перевозки пассажиров автобусами в междугороднем сообщении, обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзацев первого, второго, четвертого пункта 2 Порядка как противоречащего Федеральному закону от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также положений Методики как допускающих неоднозначное толкование.

Как указывает административный истец, оспариваемыми положениями Порядка право проезда на общественном транспорте по единому месячному проездному билету отдельным категориям граждан предоставляется независимо от вида регулярных перевозок (по регулируемым или нерегулируемым тарифам), в то время как в силу части 1 статьи 20 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам могут быть предоставлены лишь при условии согласования с перевозчиком размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот.

Используемый в оспариваемой Методике показатель "50 и более поездок", по мнению административного истца, может быть применен для определения размера компенсации за перевозки по нерегулируемым тарифам, поскольку в ней отсутствует какое-либо разграничение сферы применения значений в зависимости от вида используемого перевозчиком тарифа.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 18 ноября 2022 года исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Автотранс" удовлетворено частично.

Признан недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда абзацы первый, второй, четвертый пункта 2 Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161, в той мере, в которой единый месячный социальный проездной билет и единый месячный детский проездной билет предоставляют право совершения проезда на всех видах городского общественного транспорта и на автомобильном транспорте пригородного сообщения при осуществлении перевозчиком (юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем), которому выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, без согласования с последним размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких поездок.

В удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Автотранс" к Кабинета Министров Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету - приложение N1 к Порядку предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161, отказано.

В апелляционной жалобе Кабинет Министров Республики Татарстан просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, указывая, что судом при рассмотрении данного административного дела были нарушены нормы материального и процессуального права.

Также Прокуратурой Республики Татарстан было подано апелляционное представление, где участвующий по делу прокурор просил Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 ноября 2022 г. отменить полностью и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме.

От административного истца поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу.

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика доводы апелляционной жалобы поддержала.

Прокурор доводы апелляционного представления поддержал.

Представители административных истцов доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы считали необоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и представления, возражений на нее, судебная коллегия усматривает предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания к отмене приятого по делу решения суда первой инстанции.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, входит в полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Меры социальной поддержки населения Республики Татарстан определены Законом Республики Татарстан от 9 декабря 2014 года N 63-ЗРТ "Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан". Согласно части 1 статьи 9 Закона порядок реализации статей 4 - 83, предусматривающих меры социальной поддержки конкретных категорий граждан, устанавливается Кабинетом Министров Республики Татарстан.

Согласно преамбуле постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161, Порядок, положения которого оспариваются административным истцом и приложением к которому является оспариваемая Методика, утвержден во исполнение названного Закона Республики Татарстан в целях реализации прав граждан Республики Татарстан на проезд транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения.

Рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление принято в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, с соблюдением процедуры и порядка официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом, поскольку из материалов дела следует, что каких-либо нарушений процедуры принятия, которые сами по себе способны повлечь признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим, в ходе рассмотрения дела установлено не было, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован.

Удовлетворяя частично требования административного истца суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии оспариваемых абзацев первого, второго, четвертого пункта 2 Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в той мере, в которой единый месячный социальный проездной билет и единый месячный детский проездной билет предоставляют право совершения проезда на всех видах городского общественного транспорта и на автомобильном транспорте пригородного сообщения при осуществлении перевозчиком (юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем), которому выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, без согласования с последним размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких поездок.

Суд апелляционной инстанции находит данный вывод суда не верными, основанным на не правильном применении норм материального права, по следующим основаниям.

Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 г. N 161 "Об утверждении Порядка предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований Республики Татарстан из бюджета Республики Татарстан на осуществление отдельных государственных полномочий в сфере обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории Республики Татарстан для отдельных категорий граждан" принято во исполнение Закона Республики Татарстан от 08 декабря 2004 г. N 63-ЗРТ "Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан целях реализации прав граждан Республики Татарстан на проезд транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения.

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Закон N 220-ФЗ) льготы на проезд, установленные для отдельных категорий граждан в качестве мер социальной поддержки, предоставляются при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам. При осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам предоставление указанных льгот не предусмотрено.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 220-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе предоставить отдельным категориям граждан за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок при условии согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот.

Условием для получения права на осуществление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам для перевозчика в соответствии со статьей 21 Закона N 220-ФЗ является открытый конкурс, который дает право на получение свидетельств об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок.

С учетом анализа Федерального закона N 220-ФЗ и судебной практики (в частности Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 03.07.2019 N 50-АПА19-8) "для перевозчика, предоставление льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке, приобретает характер обязанности только при наличии договорных отношений, включающих согласование возмещения перевозчику затрат на перевозку льготных категорий пассажиров, осуществляющего регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам".

Следовательно, для перевозчика, осуществляющего регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, предоставление льгот на проезд становится обязательным по результатам открытого конкурса при наличии договорных отношений с органом местного самоуправления, включающих согласование возмещения перевозчику затрат за перевозку льготных категорий пассажиров.

Применительно к административному истцу такое согласование осуществлено посредством заключения соглашения, связанного с предоставлением мер социальной поддержки по проезду льготных категорий граждан

В суде было исследовано соглашение от 21 марта 2022 г. N 2, заключенное административным истцом с Исполнительным комитетом Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, о предоставлении субсидии. Согласно данному соглашению Исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан обязуется возместить получателю субсидии расходы, связанные с оказанием транспортных услуг гражданам в рамках бюджетного финансирования в размере недополученных расходов, связанных с обеспечением равной доступности услуг общественного транспорта от перевозки отдельных категорий граждан по электронным единым именным социальным проездным билетам, за период с 01 января 2022 г. по 31 декабря 2022 г.

Также по запросу суда апелляционной инстанции были представлены документы, а именно соглашение о предоставлении субсидий N 83 от 08.10.2021 года и платежные поручения, подтверждающие полученные административным истцом субсидии (выплаты) по указанным выше соглашениям.

При таких обстоятельствах данные соглашения подтверждают факт наличия согласования размеров предоставляемой перевозчику компенсации, предусмотренной частью 1 статьи 20 Закона N 220-ФЗ.

Обжалуемый Порядок предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденный постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 г. N 161, устанавливает лишь льготы в сфере перевозок, при этом не возлагает на лиц, осуществляющих регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, обязанность по перевозке льготных категорий граждан независимо от наличия договорных отношений с перевозчиком, также как и не регламентирует вопрос возмещения затрат перевозчику, который может быть определен в иных нормативных правовых актах и не обязателен к установлению в рассматриваемом нормативном правовом акте.

Методика расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортным услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному детскому социальному проездному билету, утвержденная постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 г. N 161, определяет размер компенсации перевозчикам из бюджета Республики Татарстан по регулируемому тарифу.

По смыслу положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, проверка судом законности нормативных правовых актов вне связи с защитой каких-либо субъективных прав административного истца в порядке абстрактного нормоконтроля не может быть осуществлена.

Согласно статье 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

Таким образом, доказанность обстоятельств, указанных в пункте 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагается на административного истца.

В нарушение пункта 1 части 8 статьи 213 КАС РФ административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав, свобод и законных интересов.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда в части удовлетворении заявленных административных исковых требований подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании недействующими отдельных положений абзацев первого, второго, четвертого пункта 2 Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 ноября 2022 года в части удовлетворения административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Автотранс" о признании недействующими отдельных положений абзацев первого, второго, четвертого пункта 2 Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года N 161 - отменить.

Принять в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи