Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 января 2023 г. по делу N 8а-32558/2022[88а-123/2023-(88а-30972/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Жудова Н.В, Войты И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административного истца на решение Ивановского областного суда от 18 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 июня 2022 года, вынесенные по административному делу N3а-7/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЮТА" (далее - ООО "ЮТА") о признании недействующим пункта 2.5.19 Правил благоустройства городского округа Тейково Ивановской области, утвержденных решением городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88 (в редакции решения городской Думы городского округа Тейково от 28 февраля 2020 года N 24).

Заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, объяснения представителя административного истца ООО "ЮТА" и заинтересованного лица ПАО "Мобильные ТелеСистемы" по доверенности Эверестова Д.В, заинтересованного лица ООО "Т2 Мобайл" по доверенности Солодихиной Н.Н, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя административных ответчиков Городской Думы городского округа Тейково Ивановской области, администрации городского округа Тейково Ивановской области (администрация г.о. Тейково) по доверенности Касаткину Е.М. возражавшую против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Блошенковой А.А, полагавшей кассационную жалобу подлежащую удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Решением городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88 утверждены Правила благоустройства городского округа Тейково Ивановской области (далее - Правила благоустройства).

Решением городской Думы городского округа Тейково от 28 февраля 2020 года N 24 в Правила благоустройства внесены изменения, а именно положения пункта 2.5 раздела 2 дополнены подпунктом 2.5.19, согласно которому на всей территории городского округа Тейково Ивановской области запрещается размещение антенно-мачтовых сооружений (далее также - АМС) на землях или земельных участках в радиусе менее 50 м от жилых домов, земельные участки под которыми не образованы, границ земельных участков, на которых расположены жилые дома, здания дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций.

ООО "ЮТА" обратилось в суд с названным административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим подпункт 2.5.19 Правил благоустройства, мотивировав свои требования тем, что административный истец, предоставляя услуги по размещению технологического оборудования сотовыми операторами ПАО "МТС", ПАО "Теле2", ПАО "Мегафон", ПАО "Вымпелком", является независимым оператором антенно-мачтовой инфраструктуры. Возведение антенно-мачтовых сооружений связи обусловлено целью обеспечения населения бесперебойным доступом к услугам сотовой связи и передачи данных. Вводимые оспариваемым нормативным правовым актом ограничения на строительство антенно-мачтовых сооружений на территории города Тейково Ивановской области путем установления предельно допустимого расстояния от них до жилых домов и образовательных учреждений, нарушают законные права и интересы ООО "ЮТА" на свободное осуществление предпринимательской деятельности. При принятии оспариваемого нормативного правового акта была нарушена процедура, поскольку не проведена предусмотренная законодательством оценка регулирующего воздействия.

Административный истец также полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Дума городского округа Тейково фактически установиласанитарно-защитную зону и зону ограничения застройки в отношении любого передающего радиотехнического объекта (далее также - ПРТО) оператора связи независимо от его мощности и иных параметров, что противоречит требованиям санитарных правил и норм. Полномочиями на установление зон с особыми условиями использования в отношении АМС обладает орган исполнительной власти, осуществляющий государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Решением Ивановского областного суда от 18 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 июня 2022 года, административные исковые требования ООО "ЮТА" оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе, административный истец просит отменить судебные акты, ссылаясь на допущенные судом существенные нарушения норм материального и процессуального права. В обоснование доводов кассационной жалобы приведена правовая позиция ООО "ЮТА" изложенная в административном иске.

Выслушав лиц участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о необходимости ее удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суды первой и апелляционной инстанций исходили из наличия у органов местного самоуправления полномочий по разработке и утверждению Правил благоустройства, в том числе, права на установление требований к размещению АМС, как некапитальных нестационарных строений и сооружений. При этом, по мнению нижестоящих судебных инстанций, оспариваемые нормативные правовые положения регулируют общественные отношения в сфере обеспечения, среди прочего, эстетического состояния территории муниципального образования и не вводят избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Судебная коллегия приведенные выводы судов первой и апелляционной инстанций не может признать правильными.

Частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Согласно части 1 статьи 2 указанного Федерального закона правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Представительный орган местного самоуправления муниципального образования принимает нормативные и иные правовые акты (пункт 2 части 1, части 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования (часть 1 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ).

В рассматриваемом споре утверждение правил благоустройства территории муниципального образования в силу пункта 5 части 1 статьи 23 Устава городского округа Тейково Ивановской области (принят решением муниципального горсовета г. Тейкова от 28 февраля 2006 года N 29) находится в исключительной компетенции городской Думы городского округа Тейково.

Часть 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривает перечень вопросов благоустройства территории муниципального образования.

Согласно части 3 указанной статьи законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

В Ивановской области закона, расширяющего указанный перечень, не принято.

Пунктами 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что благоустройством территории является деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий; под элементами благоустройства понимаются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр (действовавшим на дату принятия оспариваемого решения 28 февраля 2020 года) утверждены методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, разработанные в целях оказания методологического содействия органам местного самоуправления при подготовке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ, правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, городских округов и внутригородских районов. В данных методических рекомендациях изложены основные принципы, подходы, качественные характеристики и показатели, рекомендуемые к применению при подготовке правил благоустройства территорий в целях формирования безопасной, комфортной и привлекательной городской среды, к которой для целей указанных методических рекомендаций относится совокупность территориально выраженных природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других факторов, характеризующих среду обитания в муниципальных образованиях и определяющих комфортность проживания на такой территории.

К элементам благоустройства в настоящих Методических рекомендациях относят, в том числе: - элементы озеленения; - покрытия; - ограждения (заборы); - водные устройства; - уличное коммунально-бытовое и техническое оборудование; - игровое и спортивное оборудование; - элементы освещения; - средства размещения информации и рекламные конструкции;- малые архитектурные формы и городская мебель; - некапитальные нестационарные сооружения; - элементы объектов капитального строительства.

СП 82.13330.2016 "Свод правил. Благоустройство территорий. Актуализированная редакция СНиП III-10-75" (далее - Свод правил благоустройства территорий), утвержденный Приказом Минстроя России от 16 декабря 2016 года N 972/пр, устанавливает основные требования к проектным решениям, параметрам и необходимым сочетаниям элементов благоустройства при их планировке в различных градостроительных условиях (пункта 1.1).

В соответствии с пунктом 3.2 Свода правил благоустройства территорий под благоустройством территории понимается комплекс мероприятий по инженерной подготовке к озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства, направленных на улучшение функционального, санитарного, экологического и эстетического состояния участка.

Элементы благоустройства территории: декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, растительные компоненты, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные сооружения, наружная реклама и информация, применяемые как составные части благоустройства (пункт 3.23 Свода правил благоустройства территорий).

Отношения, связанные с созданием и эксплуатацией всех сетей связи и сооружений связи, использованием радиочастотного спектра, оказанием услуг электросвязи и почтовой связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, урегулированы Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ) (часть 1 статьи 3).

В силу части 3 статьи 3 Федерального закона N 126-ФЗ отношения в области связи, не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи.

Согласно пунктам 7, 27 статьи 2 Федерального закона N 126-ФЗ линии связи - это линии передачи, физические цепи и линейно-кабельные сооружения связи. Сооружения связи - это объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи.

Под антенно-мачтовыми сооружениями понимаются сооружения, функционально предназначенные для размещения оборудования связи (мачты, башни, столбы). Столбы - монолитные железобетонные или сборные металлические (стальные) на болтовых соединениях сооружения высотой до 50 метров, устанавливаемые в буровых скважинах с подготовкой из монолитного бетона, просыпкой щебнем, укрепляемые ригелями, или на фундаментах столбчатого, свайного типа с заглублением до 5 метров (письмо Минцифры России от 29 декабря 2020 года N ЕК-П14-070-39442 "О порядке представления статистической отчетности").

В силу приведенного выше правового регулирования, АМС, являющееся сооружением функционально предназначенным для размещения оборудования связи, элементом благоустройства не является.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации сформулированной в постановлении от 19 апреля 2021 года N 14-П правовое регулирование вопросов благоустройства территории муниципального образования как деятельности, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан (пункт 36 статьи 1 ГрК РФ), должно - если оно сопряжено с ограничением свободы предпринимательства или правомочий собственника земельного участка - отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации, включая ее статьи 17 (часть 3), 19 и 55 (часть 3), требованиям справедливости, разумности и соразмерности, допустимости ограничения прав и свобод только федеральным законом, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционных прав (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 9-П, от 31 января 2011 года N 1-П, от 12 мая 2011 года N 7-П и др.).

Решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления городского округа, по сути, неограниченных регулятивных полномочий (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года N3273-О и N3274-О).

Исходя из буквального толкования приведенных выше правовых норм, с учетом правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации благоустройство территории представляет собой совокупность действий по выполнению определенных задач в области благоустройства, которые не предусматривают установление каких-либо запретов в иных сферах.

Определяя в статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ понятие "вопросы местного значения", законодатель отнес к ним вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и поименованным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Городская Дума городского округа Тейково в Правилах благоустройства в городе Тейково основываясь на положения части 2 и 3 статьи 45.1 Федерального закона N131-ФЗ, определяющих содержание Правил благоустройства, могла осуществить регулирование только тех общественных отношений, объектом которых являются исключительно вопросы благоустройства территории данного муниципального образования по приведенному в данной статье перечню, в том числе, связанные с проектированием, размещением, содержанием и восстановлением элементов благоустройства.

Поскольку, как указывалось выше, объекты АМС по своим признакам не относятся к элементам благоустройства, правовой режим которых может быть определен в соответствии с приведенной статьей Федерального закона N 131-ФЗ, судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанции о том, что определение порядка размещения АМС может составлять предмет регулирования названных Правил благоустройства.

Таким образом, оспариваемые положения нормативного правового акта вопреки суждениям судов не направлены на регулирование вопросов благоустройства территории города Тейково.

В рассматриваемом споре административными ответчиками не было доказано, что содержащиеся в оспариваемых положениях Правил благоустройства в городе Тейково запреты относятся к деятельности, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Ссылка судов на определение Судебной коллегии по экономическим спора Верховного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2021 года N 301 - ЭС21-8488 является необоснованной, поскольку указанный судебный акт принят по спору в иной сфере общественных отношений и правовой оценки Правил благоустройства в городе Тейково не содержит.

Между тем, в соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (далее - Постановление N 1300).

Согласно пункту 4 Постановления N1300 к видам объектов, размещение которых допускается без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута относятся элементы благоустройства территории, в том числе малые архитектурные формы, за исключением некапитальных нестационарных строений и сооружений, рекламных конструкций, применяемых как составные части благоустройства территории.

Постановление Правительством Ивановской области от 17 июня 2015 года N 277-п "Об утверждении порядка и условий размещения объектов на землях и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Ивановской области без предоставления земельных участков и установления сервитутов" принято во исполнение Постановления N1300.

Поскольку АМС к элементам благоустройства территории не относятся, выводы судов нижестоящих инстанций о наличии у городской Думы городского округа Тейково Ивановской области (в силу подпункта "п" пункта 12 Порядка N 227-п) полномочий на установление в Правилах благоустройства запрета на размещение указанных объектов связи, основаны на ошибочном толковании закона.

Согласно разъяснениям данным в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Из пункта "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 4 Федерального закона N 126-ФЗ, Федерального закона N 131-ФЗ следует, что регулирование деятельности в области связи, в том числе субъектов, обеспечивающих связь, не входит в компетенцию органов местного самоуправления.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи, а также вправе участвовать в реализации иных мероприятий, направленных на создание, развитие, эксплуатацию сетей связи и сооружений связи на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 2 статьи 6 Федерального закона N 126-ФЗ в редакции с 1 октября 2020 года).

Таким образом, обеспечение услугами связи населению городского округа не относится к вопросам местного значения городского округа, органы местного самоуправления городского округа только содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи, а также лишь вправе участвовать в реализации иных мероприятий, направленных на создание, развитие, эксплуатацию сетей связи и сооружений связи на территориях соответствующих муниципальных образований.

В этой связи положения подпункта 2.5.19 пункта 2.5 раздела 2 Правил благоустройства городского округа Тейково Ивановской области, утвержденных решением городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88, в редакции решения от 28 февраля 2020 года N 24 "О внесении изменений в решение городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88 "Об утверждении Правил благоустройства городского округа Тейково Ивановской области", следовало признать недействующими.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене, как постановленные при неправильном применении материального закона.

Для исправления допущенной ошибки не требуется установления новых обстоятельств, представления, исследования и оценки доказательств, поэтому суд кассационной инстанции принимает новый судебный акт, не передавая дело на новое рассмотрение (пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции").

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В целях восстановления нарушенного права административного истца, судебная коллегия полагает необходимым признать оспариваемый подпункт 2.5.19 пункта 2.5 раздела 2 Правил благоустройства городского округа Тейково Ивановской области недействующим с даты вступления в силу решения городской Думы городского округа Тейково от 28 февраля 2020 года N 2.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ивановского областного суда от 18 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 9 июня 2022 года отменить.

Признать недействующим подпункт 2.5.19 пункта 2.5 раздела 2 Правил благоустройства городского округа Тейково Ивановской области, утвержденных решением городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88, в редакции решения от 28 февраля 2020 года N 24 "О внесении изменений в решение городской Думы городского округа Тейково от 27 октября 2017 года N 88 "Об утверждении Правил благоустройства городского округа Тейково Ивановской области" с даты его вступления в силу.

Опубликовать сообщение о принятом решении суда в официальном печатном издании - в Вестнике органов местного самоуправления городского округа Тейково и разместить на официальном сайте администрации городского округа Тейково в сети Интерне.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, предусмотренный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи