Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 марта 2023 г. по делу N 8а-6036/2023[88а-9155/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "У Дороги" на решение Московского областного суда от 16 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "У Дороги" к Правительству Московской области о признании недействующим постановления Правительства Московской области от 10 апреля 2018 года N 226/14 "О внесении изменений в проект планировки территории для строительства транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники Московской области и в городском округе Люберцы Московской области".

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснение представителей общества с ограниченной ответственностью "У Дороги" Соловьева Д.Н, Павловой О.В, поддержавших кассационную жалобу, возражения представителя Правительства Московской области Горячевой Ю.И, представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области относительно доводов кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в городе Самаре, городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, а кассационную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Московской области от 11 ноября 2014 года N 947/42 утвержден проект планировки территории для строительства транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники Московской области и в городском округе Люберцы Московской области.

Постановлением Правительства Московской области от 10 апреля 2018 года N 226/14 в проект планировки территории для строительства транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники Московской области и в городском округе Люберцы Московской области, утвержденный постановлением Правительства Московской области от 11 ноября 2014 года N 947/42, внесены изменения, утвердив его в новой редакции.

Общество с ограниченной ответственностью "У Дороги" (далее по тексту ООО "У Дороги", Общество), являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Московской области от 10 апреля 2018 года N 226/14 "О внесении изменений в проект планировки территории для строительства транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники и в городском округе Люберцы Московской области" (далее постановление Правительства Московской области от 10 апреля 2018 года N 226/14).

В обоснование доводов административного иска указано, что оспариваемым постановлением определено планируемое местоположение транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена Котельники, а также определены части земельных участков, подлежащих изъятию для государственных нужд, согласно перечню. В указанный перечень включены принадлежащие административному истцу земельные участки.

На основании постановления Правительства Московской области от 10 апреля 2018 года N 226/14 Департаментом городского имущества города Москвы издано распоряжение от 9 ноября 2020 года N 37623 "Об изъятии для государственных нужд объектов недвижимого имущества", согласно которому изъятию подлежат части указанных земельных участков, находящихся в собственности ООО "У Дороги", для целей размещения наземных элементов - вентиляционных шахт станции метро Котельники.

Вместе с тем, по мнению административного истца, оспариваемый акт не соответствует нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, и лишает ООО "У Дороги" права собственности на землю в отсутствие оснований, предусмотренных законом.

Решением Московского областного суда от 16 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 августа 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 27 января 2023 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 13 февраля 2023 года, полагая, что суды первой и апелляционной инстанций неправильно определили обстоятельства, имеющие значение для административного дела и допустили нарушение норм материального права, заявитель просит отменить принятые по делу судебные акты.

В обоснование доводов жалобы указано, что судами не установлено отсутствие полномочий у Правительства Московской области на утверждение зон планируемого размещения улично-дорожной сети путем утверждения красных линий, поскольку данные полномочия являются исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

В жалобе, в частности, утверждается, что красные линии, установленные в 2014 году, не затрагивали земельных участков, принадлежащих Обществу, однако после внесения изменений в 2018 году появились новые красные линии, при этом ранее установленные не отменены и не изменены. В настоящий момент прохождение спорных красных линий в районе станции метро "Котельники" не соответствует фактической градостроительной ситуации, а именно не учитывает зону сложившейся застройки и градостроительные отступы.

Обращается внимание на то обстоятельство, что выводы судов противоречат позиции Верховного суда Российской Федерации и Конституционного суда Российской Федерации о том, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом. Оспариваемый акт не содержит информацию, наличие которой предусмотрено положениями части 4 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации и принятому в развитие указанной нормы Приказу Минэкономразвития России от 09 января 2018 года N 10 "Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года N 793". Выводы судов о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает прав и законных интересов административного истца, основываются на невсестороннем и недостаточном исследовании всех обстоятельств дела.

Относительно доводов кассационной жалобы Правительством Московской области, администрацией городского округа Котельники Московской области представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия полагает, что таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований о признании постановления Правительства Московской области от 10 апреля 2018 года N 226/14 недействующим, суд первой инстанции исходил из того, что оно принято уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, предоставленной ему действующим законодательством в сфере градостроительной деятельности, и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, указав, что они сделаны на основании правильно установленных обстоятельств, имеющих значение для дела, с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с положениями действующего законодательства, регулирующими спорные правоотношения и подлежащими применению в настоящем деле.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность оспариваемых положений, при этом не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного истца на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых принимаются нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (части 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом суд, осуществляя согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации проверку законности и обоснованности оспариваемых актов, определяет обстоятельства, подлежащие доказыванию (часть 3 статьи 62), принимает только относимые и допустимые доказательства (статьи 60 и 61) и руководствуется общими правилами их оценки (статья 84).

Вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Московской области, как уполномоченным органом, в пределах его компетенции и в установленной форме, сделан судами на основе анализа статей 3, 6, 7, 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в совокупности с нормами регионального законодательства.

Наличие у административного ответчика полномочий на издание в пределах своей компетенции правового акта, направленного на внесение изменений в проект планировки территории для строительства транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники Московской области и в городском округе Люберцы Московской области административным истцом не оспаривается.

С учетом установленных по делу обстоятельств, суды пришли к выводу о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суды выполнили приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела все обстоятельства, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе соответствие оспариваемого положения нормативным правовым актам большей юридической силы, судами первой и апелляционной инстанций были выяснены и отражены в обжалуемых судебных актах.

Проанализировав содержание оспариваемого постановления Правительства Московской области от 10 апреля 2018 года N 226/14 на соответствие нормам действующего законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, и отказывая в удовлетворении административного иска, суды пришли к правильному выводу о том, что оно соответствует требованиям статей 1, 2, 41, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации и согласуется с постановлением Правительства Московской области от 3 ноября 2011 года N 1345/45 "О мерах по улучшению организации движения транспорта в Московской области", не допускает неоднозначного толкования и, следовательно, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушает.

Доводы кассационной жалобы о том, что судами не установлено отсутствие полномочий у Правительства Московской области на утверждение зон планируемого размещения улично-дорожной сети путем утверждения красных линий, поскольку данные полномочия являются исключительной компетенцией органа местного самоуправления, судебной коллегией не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.

Судами установлено, что в целях улучшения организации транспортного обслуживания населения, снижения уровня загрузки сети автомобильных дорог юго- восточного транспортного коридора Московской области постановлением Правительства Московской области от 23 июля 2013 года N 545/30 признано целесообразным образование транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники. Транспортно-пересадочный узел признан объектом регионального значения.

Частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории относится к документации по планировке территории.

Основная часть проекта планировки территории включает, в том числе, чертеж или чертежи планировки территории с отображением красных линий и границ существующих и планируемых элементов планировочной структуры, а также положение о характеристиках планируемого развития территории (пункты 1, 2 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7, частями 1, 3 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены утверждать документацию по планировке территории для размещения объектов регионального значения.

Проект планировки территории, предусматривающий размещение, в том числе, объектов регионального значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения (часть 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого акта).

Проект планировки территории, предусматривающий размещение, в частности, объектов регионального значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение трех лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд (часть 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого акта).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что проект планировки территории отвечает требованиям, предъявляемым к содержанию документов территориального планирования, указанным в статьях 41, 42 и 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В свою очередь, решение об изъятии части земельных участков, принадлежащих административному истцу, принято Департаментом городского имущества города Москвы 9 ноября 2020 года, то есть в пределах срока, установленного частью 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы относительно правовой неопределенности оспоренного нормативного правового акта судебной коллегией признаются несостоятельными к отмене судебных актов, поскольку положения оспариваемого нормативного правового акта не допускают какой-либо двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности, соответствуют действующему градостроительному законодательству.

Судами установлено, что постановлением Правительства Московской области от 20 марта 2014 года N 168/9 транспортно-пересадочный узел Котельники включен в перечень транспортно-пересадочных узлов, развиваемых на основе железнодорожных станций и остановочных пунктов железной дороги, станций Московского метрополитена.

Разработка документации по планировке территории произведена в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Московской области от 3 ноября 2011 года N 1345/45 "О мерах по улучшению организации движения транспорта в Московской области", Схемой территориального планирования Московской области - основных положений градостроительного развития, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 11 июля 2007 года N 517/23, Схемой территориального планирования транспортного обслуживания Московской области, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 25 марта 2016 года N 230/8 на основании распоряжения Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области от 29 декабря 2017 года N 31РВ-328 "О корректировке проекта планировки территории для строительства транспортно-пересадочного узла с размещением станции метрополитена в городском округе Котельники и городском округе Люберцы Московской области".

Проект планировки территории подготовлен в целях выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Утвержденная постановлением Правительства Московской области от 25 марта 2016 года N 230/8 схема территориального планирования транспортного обслуживания Московской области является составной частью Генерального плана развития Московской области как системы нормативных правовых актов Московской области, определяющих политику органов государственной власти Московской области в сфере стратегического планирования пространственного развития Московской области и задает рамочные условия развития муниципальных образований Московской области; развития региональных транспортных инфраструктур, согласованного с развитием инфраструктур федерального и муниципального значения; сохранения природного и исторического наследия и своеобразия городов, поселков, сел и деревень Московской области.

Для целей Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области под транспортными инфраструктурами Московской области понимаются сооружения и объекты, в том числе транспортно-пересадочные узлы, которые включают: объекты, необходимые для обеспечения удобного и комфортного обслуживания пассажиров при пересадке с одного вида транспорта на другой (железнодорожные станции, платформы и остановочные пункты; железнодорожные вокзалы и автостанции; торгово-развлекательные объекты; стоянки для временного хранения легкового транспорта; территории для стоянки и разворота общественного автомобильного транспорта; пешеходные переходы); автомобильные дороги и проезды, обеспечивающие подъезд к транспортно-пересадочному узлу.

Согласно указанной в разделах Схемы информации планируемый объект регионального значения - транспортно-пересадочный узел "Котельники" размещается в северной части городского округа Котельники и частично в западной части городского округа Люберцы Московской области. Территория размещения транспортно-пересадочного узла "Котельники" разделена на две части автомобильной дорогой "адрес"", на территории, смежной с транспортно-пересадочным узлом в городском округе Люберцы, предусмотрено размещение станции и перронов линии рельсового скоростного пассажирского транспорта " "адрес"".

Вопреки доводам кассационной жалобы судами установлено, что указанный в Схеме транспортно-пересадочный узел "Котельники" возможно идентифицировать, исходя из информации, содержащейся в разделах постановления Правительства Московской области от 10 апреля 2018 года N 226/14 "Сведения о размещении планируемого объекта регионального значения" и "Функционально-планировочная организация территории".

В целом доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и на несогласие с выводами судов первой и апелляционной инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не может являться.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Московского областного суда от 16 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "У Дороги" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи