Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 апреля 2023 г. по делу N 66а-400/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стаховой Т.М, судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, с участием прокурора Капсамун И.С.

при секретаре Родионовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-81/2022 по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Тюменского областного суда от 22 декабря 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующими распоряжений Главного управления строительства Тюменской области от 8 ноября 2016 года N 106-Р "Об утверждении правил землепользования и застройки Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района", от 28 июля 2016 года N 064-Р "Об утверждении генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района".

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М, объяснения представителя административного истца - Антуфьеву М.А, заключение прокурора, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, уточнив требования, просила признать не действующим с даты вступления решения суда в законную силу:

- распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 08 ноября 2016 года N 106-Р "Об утверждении правил землепользования и застройки Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района" (с последующими изменениями и дополнениями) в той мере, в которой земельный участок с кадастровым N отнесен к территориальной зоне застройки "Зеленый фонд (Р1)", - распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 28 июля 2016 года N 064-Р "Об утверждении генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района" в той мере, в которой земельный участок с кадастровым N отнесен к зоне застройки "Зеленый фонд (Р1)".

Свои требования мотивировала тем, что на основании договора купли- продажи от 10 августа 2020 года приобрела в собственность земельный участок с кадастровым N, расположенный по адресу: "адрес" который по состоянию на январь 1993 года имел вид разрешенного использования "для ведения приусадебного хозяйства, для иного использования". 21 сентября 2020 года ФИО1 получена выписка из градостроительного плана, из которой ей стало известно, что в соответствии с оспариваемыми градостроительным планом и правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым N расположен в территориальной зоне Р1-зеленый фонд. Основным видом разрешенного использования земельного участка является - резервные леса (деятельность, связанная с охраной лесов), условно-разрешенный и вспомогательные виды использования так же не предоставляют возможность использования для ведения приусадебного хозяйства, что не соответствует ранее определенному виду разрешенного использования. Решением Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки сельских поселений Тюменского муниципального района от 02 декабря 2021 года оставлено без удовлетворения заявление Бурдиковой И.А. от 14 ноября 2021 года о внесении изменений в документы территориального планирования в части территориальной зоны, где расположен земельный участок административного истца. Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты, которыми в зоне расположения указанного земельного участка, установлена функциональная зона Р1-зеленый фонд, делающая невозможным использование земельного участка для ведения приусадебного хозяйства и для иного использования, по мнению истца, противоречат положениям статей 30, 34, 36 Градостроительного кодекса РФ, части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ, поскольку приняты без учета фактического использования земельного, чем нарушаются права и законные интересы административного истца, как собственника объекта недвижимости.

Решением Тюменского областного суда от 22 декабря 2022 года в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Административный истец, представители административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области, заинтересованных лиц Администрации Тюменского муниципального района, Администрации Переваловского муниципального образования в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, доказательств уважительности причин неявки и (или) ходатайства об отложении судебного разбирательства не представили. Главное управление строительства Тюменской области, Администрация Переваловского муниципального образования

Заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации о законности решения Тюменского областного суда, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - Градостроительный кодекс РФ, ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно статьи 2 ГрК РФ одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и установления градостроительных регламентов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план сельского поселения, являясь документом территориального планирования муниципального образования в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ, обязателен для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки, в свою очередь, являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

При рассмотрении дела судом установлено, что распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 28 июля 2016 года N 064-Р "Об утверждении генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района" и от 08 ноября 2016 года N 106-Р "Об утверждении правил землепользования и застройки Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района" приняты уполномоченным органом, с соблюдением установленной формы, процедуры принятия, опубликования, введения в действие и по этим основаниям административным истцом не оспариваются.

Распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 28 июля 2016 года N 064-Р утвержден генеральный план, в соответствии с которым территория, на которой расположен земельный участок с кадастровым N, отнесена к следующим функциональным зонам (л.д. 121-123 том 1):

- "Зона территорий, покрытых лесом и кустарником", "Защитная прибрежная зона" и "Зона улиц" (в первоначальной редакции и в редакции от 28 декабря 2017 года);

- "Зона лесов" и "Зона транспортной инфраструктуры" (в редакции от 28 декабря 2020 года).

Распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 08 ноября 2016 года N 106-Р утверждены правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми территория под земельным участком с кадастровым N отнесена к следующим территориальным зонам (л.д. 125-127 том 1):

- Р1 "Зеленый фонд" и Т1 "Зона улично-дорожной сети" (в первоначальной редакции), - Р1 "Зеленый фонд" (в редакции от 2 декабря 2018 года), - Р1 "Зона лесов" (в редакции от 12 февраля 2021 года).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой сослался на недопущение нарушения норм градостроительного и земельного законодательства при утверждении в 2016 году генерального плана и правил землепользования и застройки Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района.

Выводы суда следует признать верными.

Исходя из статьи 2 ГрК РФ градостроительная деятельность в первую очередь направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. В этой связи, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления при подготовке и принятии генерального плана муниципального образования определять функциональные зоны исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

С учетом изложенного, отнесение нормативным правовым актом территории к определенной функциональной зоне, не соответствующей фактическому землепользованию, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Из системного и взаимосвязанного толкования пунктов 6 - 8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 ГрК РФ также следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, будет являться основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана городского округа перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

В настоящем деле градостроительное зонирование земельного участка, принадлежащего административным истцам, согласуется с функциональным зонированием, определенным генеральным планом муниципального образования.

С учетом изложенного то обстоятельство, что при принятии генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района и конкретизирующих его правил землепользования и застройки (в оспариваемой части) могли быть не соблюдены требования об установлении границ функциональной и территориальной зон исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, само по себе не свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения заявленного иска.

Формирование земельного участка с кадастровым N и постановка его на кадастровый учет с видом разрешенного использования "для ведения приусадебного хозяйства, для иного использования" также не является основанием для признания не действующими актов, которыми установлены функциональная и территориальная зоны для участка земли, в пределах которого расположился названный объект недвижимости.

В силу части 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса РФ установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; зонам инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) в силу абзаца 2 части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ устанавливается правилами землепользования и застройки.

Согласно части 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Таким образом, по общему правилу право пользования земельными участками обусловлено предписаниями градостроительного регламента, исходя из сведений последнего определяются назначение земель, допустимое их использование, не наоборот.

На основании пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости признаются несоответствующими установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

Градостроительным регламентом Правил землепользования и застройки Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района, утвержденных распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 08 ноября 2016 года N 106-р, для территориальной зоны лесов Р1 установлены следующие виды разрешенного использования: резервные леса, гидротехнические сооружения, улично-дорожная сеть (основные); заготовка лесных ресурсов (условно разрешенные); охрана природных территорий (вспомогательные) (л.д.104 том 1).

Вид разрешенного использования земельного участка "для ведения приусадебного хозяйства, для иного использования" не входит в перечень видов разрешенного использования земельного участка, расположенного в территориальной зоне Р1.

Действующее законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (ст. 30 ГрК РФ), и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (пункт 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019), утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 27 ноября 2019 года, аналогичная позиция в Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2021 года N 58-КАД21-3-К9).

Судом первой инстанции установлено, что до принятия оспариваемых нормативных правовых актов в соответствии с генеральным планом, утвержденным решением Думы Переваловского муниципального образования от 28 апреля 2008 года N 18, земельный участок с кадастровым N располагался в территориальной зоне "Зона земельных насаждений общего пользования" (л.д. 120 том 1), и в территориальных зонах перспективной жилой застройки (Ж5) и охранной зоне электрических сетей (л.д. 124 том 1) согласно правилам землепользования и застройки сельского поселения, утвержденным решением Думы Переваловского муниципального образования от 27 февраля 2009 года N 10.

Законность решений Думы Переваловского муниципального образования от 28 апреля 2008 года N 18 и от 27 февраля 2009 года N 10 не входит в предмет проверки суда по настоящему делу.

Генеральным планом Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района, утвержденным распоряжением Главного управления строительства Тюменской области N 064-р от 28 июля 2016 года "Об утверждении генерального плана Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района" земельный участок с кадастровым N расположен в функциональной зоне Р-1, частично в защитной прибрежной зоне и зоне улично-дорожной сети. В настоящее время генеральный план Переваловского муниципального образования действует в редакции распоряжения Главного управления строительства Тюменской области N 176-р от 28 декабря 2020 года. Правила землепользования и застройки Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденные распоряжением N 106-р от 8 ноября 2016 года также изменены и действуют в редакции распоряжения N198-р от 29 декабря 2021 года, которым устранены разногласия между документами территориального планирования и территориального зонирования и функциональная зона, где расположен земельный участок административного истца, определена как Р-1 "зеленый фонд".

Таким образом, вопреки доводов административного истца, утверждение в 2016 году генерального плана и правил землепользования и застройки Переваловского муниципального образования Тюменского муниципального района, выполнено с учетом фактического использования земельного участка и действующего градостроительного регламента, а значит без нарушения прав административного истца.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются собранными по делу доказательствами, которые проверены и оценены судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и соответствуют нормам материального права, регулирующим данные правоотношения. В связи с этим оснований для отмены решения не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Тюменского областного суда от 22 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) могут быть поданы в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 24 апреля 2023 года