Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 апреля 2023 г. по делу N 66а-444/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фомина М.В, судей Гылкэ Д.И. и Струковой А.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Бахтиновой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (УИД) 23ОS0000-01-2022-001080-91 (3а-1295/2022) по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Альфа Строй", администрации Краснодарского края и министерства природных ресурсов Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 7 декабря 2022 г. о признании не действующим пункта 1.6 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23 августа 2016 г. N 642 "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Краснодарского края".

Заслушав доклад судьи Фомина М.В, представителей Администрации Краснодарского края ФИО8 и министерства природных ресурсов Краснодарского края ФИО9 и ФИО10 принявших участие в судебном заседании посредством использования системы видеоконференц-связи, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО11, полагавшего, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23 августа 2016 г. N 642 утверждены Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Краснодарского края (далее -Требования).

Первоначальный текст документа опубликован на официальной сайте администрации Краснодарского края (http://admkrai.krasnodar.ru) 24 августа 2016 г, в газете "Кубанские новости", выпуск N 134, 26 августа 2016 г, а также в тот же день размещен на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

В соответствии с пунктом 4 постановления оно вступило в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования и сохраняет свое действие с учетом изменений, внесенных постановлениями главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 12 августа 2019 г. N 519 и от 28 июля 2021 г. N 436.

Общество с ограниченной ответственностью "Альфа Строй" (далее - ООО "Альфа Строй") обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в обоснование которого, с учетом последующих дополнений, указало на противоречие региональных Требований, устанавливающих обязательное согласование мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания при проектировании объектов капитального строительства и иных сооружений любого типа с уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края в области охраны и использования животного мира (пункт 1.6), положениям федерального законодательства.

По мнению административного истца, указанные предписания по своему содержанию и правовой природе приняты с превышением полномочий, поскольку возлагают на участников градостроительной деятельности дополнительные обязанности по согласованию проектной документации, не предусмотренные федеральным законодательством, противоречат положениям части 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Краснодарского краевого суда от 7 декабря 2022 г. заявленные требования удовлетворены, признан противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 1.6 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23 августа 2016 г. N 642 в части, обязывающей проведение согласования с органом исполнительной власти Краснодарского края, уполномоченным в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания, при проведении мероприятий при проектировании объектов капитального строительства и иных сооружений любого типа, планировании иной хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на объекты животного мира и среду их обитания.

Административный истец в своей апелляционной жалобе (с дополнениями) просит решение суда отменить, признать нормативный правовой акт недействующим в полном объеме как принятый с превышением компетенции органом государственной власти субъекта Российской Федерации и противоречащий требованиям частей 3-7 и части 9 статьи 5.2, части 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Администрация Краснодарского края и министерство природных ресурсов Краснодарского края в апелляционных жалобах просят отменить судебный акт в части удовлетворения административного искового заявления как незаконный и необоснованный, принятый с нарушением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, рассмотрев дело в отсутствие надлежаще извещенного о времени и месте судебного разбирательства представителя административного истца на основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия, руководствуясь частью 1 статьи 308 КАС РФ, приходит к следующему.

В соответствии с разделом 1 "Общие положения" оспариваемые административным истцом региональные Требования регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушений путей миграции; попадания с водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт и сельскохозяйственные машины; строительства, реконструкции и капитального ремонта промышленных к других объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья; столкновения с проводами и электрошока, воздействия электромагнитных полей, шума, вибраций; технологических процессов животноводства и растениеводства (пункт 1.2).

Требования подлежат выполнению юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на всей территории Краснодарского края, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, при осуществлении производственных процессов в сельском, лесном хозяйстве и лесной промышленности, при ведении инженерных изысканий, проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации объектов капитального строительства, на производственных площадках с открыто размещенным оборудованием, гидросооружениях и водохранилищах, в местах размещения сырья и вспомогательных материалов, на водных транспортных путях и магистралях автомобильного, железнодорожного транспорта и аэродромах, а также при эксплуатации трубопроводов, линий электропередачи мощностью от 6 кВ и выше и линий проводной связи (пункты 1.1, 1.3 Требований).

При проектировании объектов капитального строительства и иных сооружений любого типа, планировании иной хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на объекты животного мира и среду их обитания, необходимо производить оценку их воздействия на окружающую среду в части объектов животного мира и среды их обитания, предусматривать мероприятия по охране объектов животного мира и среды их обитания (в том числе компенсационные природоохранные мероприятия), а при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов - реализовывать упомянутые мероприятия.

Не допускается осуществление хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на объекты животного мира и среду их обитания (за исключением мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов) без планирования и реализации мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания, согласованных с органом исполнительной власти Краснодарского края, уполномоченным в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания (пункт 1.6 Требований).

Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28 июля 2021 г. N 436 пункт 1.6 Требований был изложен в новой редакции:

"При проектировании объектов капитального строительства и иных сооружений любого типа, планировании иной хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на объекты животного мира и среду их обитания, необходимо производить оценку их воздействия на окружающую среду в части объектов животного мира и среды их обитания, предусматривать мероприятия по охране объектов животного мира и среды их обитания (в том числе мероприятия по предотвращению гибели объектов животного мира, компенсационные природоохранные мероприятия), а при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов - реализовывать упомянутые мероприятия.

Не допускается осуществление хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на объекты животного мира и среду их обитания (за исключением мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов) без планирования и реализации мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания, согласованных с органом исполнительной власти Краснодарского края, уполномоченным в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания.

Настоящее требование не распространяется на согласование проектов освоения лесов, проходящих государственную или муниципальную экспертизу в установленном порядке.

Мероприятия по предотвращению гибели объектов животного мира осуществляются до начала проведения на местности работ, оказывающих воздействие на объекты животного мира и среду их обитания.

Компенсационные природоохранные мероприятия должны быть начаты не позднее 1 года с начала работ, оказывающих воздействие на объекты животного мира и среду их обитания, на местности и окончены не позднее 3 лет со дня начала работ, оказывающих воздействие на объекты животного мира и среду их обитания, на местности.

Конкретные места и сроки проведения мероприятий, указанных в абзаце первом настоящего пункта и проводимых на местности, подлежат не позднее чем за 14 дней до их проведения обязательному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания с целью обеспечения участия работников органа исполнительной власти Краснодарского края в приемке указанных мероприятий.

Выполнение мероприятий, указанных в абзаце первом настоящего пункта и проводимых на местности, подтверждается актами, составленными исполнителями или заказчиками проведения мероприятий в произвольной форме с участием работников органа исполнительной власти Краснодарского края, уполномоченного в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания. К акту должны прилагаться материалы фотофиксации (видеофиксации) и (или) иные связанные с результатами проведения указанных мероприятий документы или их копии (при наличии).

Акты с приложениями, указанные в абзаце седьмом настоящего пункта, отчеты, содержащие информацию о реализации мероприятий, согласованных с органом исполнительной власти Краснодарского края, уполномоченным в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания, направляются в орган исполнительной власти Краснодарского края, уполномоченный в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания, не позднее 10 рабочих дней со дня их окончания способом, позволяющим подтвердить факт и дату их отправления".

Указанное постановление в соответствии с пунктом 3 вступило в силу на следующий день после официального опубликования (на официальном сайте администрации Краснодарского края (http://admkrai.krasnodar.ru), 29 июля 2021 г, на Официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru), 3 августа 2021 г, в газете "Кубанские новости", N 113, 6 августа 2021 г.).

В соответствии с преамбулой оспариваемого административным истцом постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23 августа 2016 г. N 642 оно принято в рамках реализации предусмотренных статьей 28 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и пунктом 8 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. N 997 полномочий по разработке специальных требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении различных производственных процессов.

Конституция Российской Федерации гарантирует право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42), которое корреспондируется к всеобщей обязанности сохранять природу и окружающую среду (статья 58), а также в целях обеспечения реализации государством указанного права наделяет нормотворческими полномочиями субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения, к которым статья 72 относит, в том числе, вопросы охраны окружающей среды.

Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (статья 1).

Законодательство в области охраны окружающей среды наряду с поименованным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации также включает законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2).

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования (пункт 7 статьи 2).

Основными принципами охраны окружающей среды при осуществлении в том числе хозяйственной деятельности, юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду, являются презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды (статья 3).

Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на приведенных положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей среды и состоит из Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", а также принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире").

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству.

При размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, использовании лесов, проведении геолого-разведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.

Согласно части 6 статьи 28 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" требования к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи разрабатываются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным статьями 5 и 6 названного Закона, и утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Дав надлежащую правовую оценку представленным в дело доказательствам, суд, учитывая приведенные выше нормы права, а также положения статьи 39, 41 Устава Краснодарского края (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края", постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19 октября 2012 г. N 1250 "О министерстве природных ресурсов Краснодарского края", постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 сентября 2008 г. N 980 "О Регламенте администрации Краснодарского края", пришел к верному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением установленных законодательством требований к форме, порядку принятия и введению в действие.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу, что предусмотренное в пункте 1.6 утвержденных им Требований нормативное предписание о согласовании с уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края в области охраны и использования животного мира мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания при проектировании объектов капитального строительства и иных сооружений любого типа противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно, статье 5.2 "Перечень мероприятий, осуществляемых при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства" (введена Федеральным законом от 1 июля 2021 г. N 275-ФЗ), а также утвержденному в ее исполнение постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2021 г. N 2490 исчерпывающему перечню документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и необходимых застройщику, техническому заказчику для выполнения предусмотренных частями 3 - 7 статьи 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства.

Судом также отмечено несоответствие оспариваемых норм критерию формальной определенности.

Судебная коллегия находит выводы суда, изложенные в решении, в указанной части неверными, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

В силу части 1 статьи 3 и частей 1, 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (в частности, постановлений Правительства Российской Федерации), а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регулирует отношения, в том числе по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, а также в неурегулированной части - законодательством об охране окружающей среды, и также основывается на принципах соблюдения требований охраны окружающей среды (пункт 9 статьи 2).

Приведенные выше нормы законодательства свидетельствуют о комплексном правовом регулировании спорных правоотношений.

Оспариваемое административным истцом, являющимся субъектом градостроительной деятельности, постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края содержит перечень мер в целях предотвращения гибели объектов животного мира и изменения среды их обитания, в том числе, превентивных (раздел 1 Общие положения), а также, исходя из конкретных видов производственных работ (разделы 2-7).

Из анализа приведенных в административном исковом заявлении норм пункта 1.6 Требований следует, что они имеют ясно выраженное правовое содержание и не свидетельствуют о возможности неограниченного усмотрения в процессе их правоприменения.

Федеральным законом от 1 июля 2021 г. N 275-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (вступил в силу с 1 сентября 2021 г.) в целях сокращения административных барьеров в строительстве, а также ускорения строительного процесса были внесены взаимосвязанные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЭ "О защите конкуренции", Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Федеральным законом введено понятие "проект по строительству объекта капитального строительства", под которым понимается перечень мероприятий, осуществляемых застройщиком, техническим заказчиком, федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и (или) иными организациями в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства, ввода такого объекта в эксплуатацию, а также государственной регистрации прав на него, установлены этапы реализации проекта, а также запрет на предъявление требований о получении документов, сведений, материалов и согласований, не предусмотренных исчерпывающим перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, и необходимых для выполнения в ходе реализации проекта мероприятий, предусмотренных частями 3-7 статьи 5.2 Федерального закона.

В этой связи нельзя признать обоснованной ссылку административного истца в апелляционной жалобе, а также аналогичные выводы, изложенные в решении судом, на то, что оспариваемые положения регионального нормативного правового акта не обеспечивают выполнение требований действующего в Российской Федерации законодательства о градостроительной деятельности, не допускающих требовать согласования проектной документации, поскольку из его содержания этого не следует.

Не свидетельствует об этом и используемое в требованиях понятие мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания, которое с учетом требований, предъявляемым к конкретным видам и стадиям хозяйственной деятельности, не может быть истолковано как дающее основание для возложения на их участников обязанности согласования проектной документации.

Согласно пункту 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в случае, когда после уточнения заявленных требований будет установлено, что административный истец оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции. Если иное не указано в резолютивной части решения суда, то признание судом недействующими основных нормативных положений означает признание недействующими положений нормативных правовых актов, которыми в основные нормативные положения внесены изменения и (или) дополнения.

Из административного искового заявления, приложенных в его обоснование доказательств, подтверждающих указанные в нем сведения, предусмотренные пунктом 4 части 2 статьи 209 КАС РФ, следует, что административным истцом фактически оспариваются отдельные положения Требований, утвержденных постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края.

Исходя из приведенной выше позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации применительно к настоящему делу у суда первой инстанции не было оснований признавать недействующим постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 1.6 Требований не противоречит, судебная коллегия, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215, частью 3 статьи 310 КАС РФ, приходит к выводу об отмене решения суда, принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 7 декабря 2022 г. о признании не действующим пункта 1.6 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23 августа 2016 г. N 642 "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Краснодарского края" отменить, апелляционные жалобы Администрации Краснодарского края и министерства природных ресурсов Краснодарского края - удовлетворить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Альфа Строй" отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Определение суда апелляционной инстанции в окончательной форме изготовлено 26 апреля 2023 г.

Председательствующий

Судьи