Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2023 г. по делу N 66а-898/2023

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Васильевой Т.И, при секретаре Борисовой Т.С, с участием прокурора Остарковой Т.А, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Первого апелляционного суда общей юрисдикции административное дело N 3а-1317/2022 по частной жалобе представителя административных истцов Авраменко С.Н. на определение Московского областного суда от 16 декабря 2022 года о прекращении производства по административному делу по коллективному административному исковому заявлению Ануфриева Е.А, Верещагина А.А, Соболь С.В, Верещагиной Т.А, Филатовой М.В, Грушиной Е.Н, Осипова А.В, Белоус М.С, Авраменко С.Н, Ягудиной А.В, Близнецовой И.В, Кушниренко Г.В, Кушниренко А.Е, Фарафоновой Т.В, Глазковой Д.В, Шаповаловой Л.В, Просиной Е.Е, Горлова М.В, Пигоревой Ю.В, Никитской А.Д. Никитской Д.Д, Ломовой Н.М, Карповой Е.Д. о признании недействующими с момента принятия нормативных правовых актов,

УСТАНОВИЛ:

представитель административных истцов по коллективному административному исковому заявлению Авраменко С.Н. обратилась в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании недействующими нормативных правовых актов Совета депутатов городского округа Протвино Московской области, принятых в период с января 2021 года по март 2022 года, в связи с их принятием неполномочным составом Совета депутатов, чем нарушаются права административных истцов как жителей городского округа.

Определением Московского областного суда от 28 ноября 2022 года из административного дела N 3а-1130/2022 выделены в отдельное производство требования административных истцов о признании недействующими с момента принятия следующих нормативных правовых актов:

- решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области N 119/32 от 19 февраля 2021 года "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 28 декабря 2020 года N 99/29 "О бюджете городского округа Протвино Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов";

- решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области N 125/33 от 29 марта 2021 года "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 28 декабря 2020 года N 99/29 "О бюджете городского округа Протвино Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (с учетом изменений от 19 февраля 2021 года N 119/32)";

- решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области N 148/35 от 31 мая 2021 года "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 28 декабря 2020 года N 99/29 "О бюджете городского округа Протвино Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов";

- решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области N 158/36 от 28 июня 2021 года "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 28 декабря 2020 года N 99/29 "О бюджете городского округа Протвино Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (с учетом изменений от 19 февраля 2021 года N 119/32, от 29 марта 2021 года N 125/33, от 31 мая 2021 года N 148/35);

- решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области N 164/37 от 4 августа 2021 года "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 28 декабря 2020 года N 99/29 "О бюджете городского округа Протвино Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (с учетом изменений от 19 февраля 2021 года N 119/32, от 29 марта 2021 года N 125/33, от 31 мая 2021 года N 148/35, от 28 июня 2021 N 158/36);

- решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области N 166/38 от 17 сентября 2021 года "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 28 декабря 2020 года N 99/29 "О бюджете городского округа Протвино Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (с учетом изменений от 19 февраля 2021 года N 119/32, от 29 марта 2021 года N 125/33, от 31 мая 2021 года N 148/35, от 28 июня 2021 N 158/36, от 4 августа 2021 года N 164/37).

Определением Московского областного суда от 16 декабря 2022 года производство по административному делу по коллективному административному исковому заявлению прекращено.

На указанное определение представителем административных истцов Авраменко С.Н. подана частная жалоба, в которой она просит его отменить, разрешить вопрос по существу. Указывает, что в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 21 Устава городского округа Протвино Московской области перед вынесением оспариваемых решений Совет депутатов был обязан провести публичные слушания о проекте местного бюджета, чтобы учесть мнение административных истцов в части распределения средств на те или иные нужды города. Также до сведения административных истцов должен быть доведен отчет об исполнении местного бюджета. Полагает, что судом не было выяснено, нарушены ли права, свободы и законные интересы административных истцов. Административные истцы не заявляли, что они являются участниками бюджетного процесса, поскольку в действительности они ими не являются, но они являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемыми решениями, как жители городского округа и носители власти, осуществляющие в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации свою власть через органы местного самоуправления.

От прокуратуры Московской области, Совета депутатов городского округа Протвино Московской области, администрации городского округа Протвино Московской области поступили письменные возражения на частную жалобу представителя административных истцов Авраменко С.Н, в которых указано на то, что оснований для отмены определения суда в апелляционном порядке не имеется.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть частную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителя административных истцов Авраменко С.Н, представителя Московской областной Думы Васюковой Н.В, представителя Совета депутатов городского округа Протвино Московской области, администрации городского округа Протвино Московской области Фалиной И.Н, заключение прокурора Остарковой Т.А, полагавшей определение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Из части 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 названного кодекса.

Пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Прекращая производство по административному делу по коллективному административному иску, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку административные истцы не являются участниками бюджетных правоотношений по смыслу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, оспариваемые решения Совета депутатов городского округа Протвино к ним не применялись, субъектами регулируемых отношений они не являются, следовательно, у них отсутствует право на оспаривание нормативных правовых актов о внесении изменений в бюджет городского округа Протвино Московской области.

Суд апелляционной инстанции соглашается с приведенными в обжалуемом определении выводами суда в силу следующего.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 2 статьи 208).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

Как следует из материалов дела, предметом спора являются решения о внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 28 декабря 2020 года N 99/29 "О бюджете городского округа Протвино Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", которыми в совокупности доходная часть бюджета на 2021 год увеличена с 1 432 278, 88 тыс. рублей до 1 491 725, 98 тыс. рублей, расходная часть - с 1 456 274, 92 тыс. рублей до 1 535 481, 56 тыс. рублей.

Обращаясь с иском в суд, а также подавая частную жалобу, административные истцы указали на то, что названными решениями затрагиваются их права как жителей городского округа Протвино, поскольку они имеют право на участие в процедуре принятия местного бюджета как непосредственно путем участия в проведении публичных слушаний, так и через органы местного самоуправления, ознакомлении с отчетом об исполнении местного бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям, регулируемым данным кодексом, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно абзацам второму, девятому статьи 6 указанного кодекса под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Участники бюджетного процесса перечислены в статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к числу которых административные истцы не относятся.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации (части 1, 2 и 3 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 16, пунктом 2 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа, что находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Согласно части 6 статьи 52 названного закона органы местного самоуправления поселения обязаны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с проектом местного бюджета, решением об утверждении местного бюджета, годовым отчетом о его исполнении, ежеквартальными сведениями о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических расходов на оплату их труда, которые подлежат официальному опубликованию.

В силу пункта 2 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект местного бюджета и отчет о его исполнении должны выноситься на публичные слушания.

Проведение публичных слушаний по проекту местного бюджета и годовому отчету о его исполнении предусмотрено и частью 3 статьи 91 Устава Московской области.

Согласно пунктам 3, 6 статьи 56 Устава городского округа Протвино Московской области, принятого решением Совета депутатов г. Протвино МО от 20 июня 2005 года N 40/6 оставление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, при этом порядок разработки, утверждения бюджета городского округа определяется решением Совета депутатов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами, законами Московской области.

Из содержания приведенных нормативных правовых актов усматривается, что действующее законодательство, устанавливая необходимость проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета, не предусматривает такой процедуры для проектов нормативных правовых актов о внесении изменений в бюджет.

Таким образом, оспариваемые решения Совета депутатов права жителей на участие в бюджетном процессе не затрагивают.

Иных обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав административных истцов, в том числе права на социальное обеспечение включением в бюджет отдельных положений и поправок, сокращающих финансирование, в ходе рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанции не приведены.

Поскольку оспариваемые решения не регулируют отношения с участием административных истцов, не ограничивают их прав, свобод и законных интересов, не возлагают на них какие-либо обязанности, сведений о применении решений к административным истцам не имеется, следует признать обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что они с очевидностью не затрагивают права и свободы административных истцов.

При таких данных, суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции правильно применил процессуальный закон, и при наличии законных оснований обоснованно прекратил производство по делу, поскольку оспариваемые нормативные акты не нарушают права, свободы и законные интересы административных истцов как жителей городского округа Протвино.

Доводы апеллянтов в своей основе сводятся к несогласию с порядком внесения изменений в бюджет городского округа, вместе с тем, на выводы об отсутствии нарушения прав и свобод административных истцов не влияют и сами по себе основанием для отмены определения о прекращении производства по делу служить не могут.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 315-316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Московского областного суда от 16 декабря 2022 года оставить без изменения, частную жалобу представителя административных истцов Авраменко С.Н. - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Т.И. Васильева