Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июня 2023 г. по делу N 8а-10638/2023[88а-11953/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Виноградовой О.В, Конаревой И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Фонда общественного контроля "В поле зрения", поданную 21 апреля 2023 года, на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 19 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 8 февраля 2023 года

по административному делу N 2а-3756/2022 по административному исковому заявлению Фонда общественного контроля "В поле зрения" к Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области о признании решения незаконным, обязании устранить допущенные нарушения, Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения руководителя кассатора Черненко М.А. и его представителя Рогозного В.Ю, просивших удовлетворить кассационную жалобу, возражения на кассационную жалобу представителя заинтересованного лица Беляева В.А, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

В обоснование административного искового заявления Фонд общественного контроля "В поле зрения" (далее фонд, истец, кассатор) указал, что обратился в службу по охране объектов культурного наследия Иркутской области (далее Служба) с заявлением о предоставлении информации о принятых решениях в отношении предмета общественного мониторинга: бывшего главного здания кадетского училища, обладающего признаками объекта культурного наследия, расположенного по адресу: "адрес" (наименование казарм инв. N 15). В ответ на указанное заявление административный ответчик сообщил о том, что в ходе комплексного изучения объекта Службой принято решение об отказе во включении бывшего главного здания кадетского училища в перечень объектов культурного наследия. 19.05.2022 Фонд обратился в Службу с заявлением о предоставлении указанного решения с приложением материалов, на основании которых сделан вывод об отказе во включении в перечень бывшего главного здания кадетского училища или предоставить возможность ознакомиться с вышеуказанными документами путем использования фотофиксации. В ответе от 16.06.2022 на указанное заявление в предоставлении запрошенных документов отказано со ссылкой на то, что Фонд не является субъектом общественного контроля. С указанным решением административный истец не согласен, поскольку перечень субъектов общественного контроля является открытым, он не ограничен наблюдательными комиссиями, общественными инспекциями, группами общественного контроля. Фонд представляет собой некоммерческую организацию, преследующую общественно полезные цели, в том числе привлечение внимания к общественно значимым проблемам и поиск их решения. Ссылается на то, что общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами.

При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных указанным законом. Полагают, что отказ в предоставлении запрашиваемой информации является незаконным, поскольку запрошенные документы не относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, сведениям о персональных данных, к информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

На основании изложенного Фонд просил признать незаконным решение Службы об отказе в предоставлении решения об отказе во включении в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Иркутской области, объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия "Бывшее главное здание Кадетского училища", расположенного по адресу: г "адрес" (наименование казарм инв. N 15), с приложением материалов, на основании которых сделан вывод об отказе во включении в Перечень выявленных объектов культурного наследия, оформленное письмом за N 03-76-3621/22 от 16.06.2022, обязать устранить допущенные нарушения.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 19 октября 2022 года (далее-решение суда первой инстанции), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 8 февраля 2023 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) в удовлетворении иска отказано.

Кассатор просит судебные акты отменить, указывая, что суд первой инстанции не привёл нормы права, в соответствии с которым субъект общественного контроля должен каким-либо образом оформлять этапы, предшествующие направлению уведомления о проведении общественного контроля, в решении суда не указаны нормы права, в соответствии с которыми фонд должен был представить Службе такие доказательства проведении предшествующих этапов.

В обоснование доводов кассатор подробно цитирует положения Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Кассатор указывает на ошибочность выводов суда апелляционной инстанции, в обоснование также приводя положения Федерального закона N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" согласно содержанию которого для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля.

Указанные положения по мнению кассатора свидетельствует о том, что перечень субъектов общественного контроля является открытым.

Кассатор указывает, что фонд общественного контроля "В поле зрения", является некоммерческой организацией, преследующей общественно полезные цели, в том числе привлечение внимание общественности к общественно значимым проблемам и поиск их решения, в обоснование доводов кассатор ссылается на пункт 2.2. устава фонда согласно содержанию которого предметом его деятельности, в том числе, является осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений в области сохранения памятников архитектуры и истории, объектов культурного наследия; создания благополучной социально-общественной среды, соблюдения прав жителей Иркутской области на благоприятную общественную и социально-экономическую среду.

Кассатор указывает, что вопрос о наличии у фонда статуса субъекта общественного контроля уже неоднократно был предметом судебного разбирательства, в обоснование ссылаясь на номера судебных дел.

Кассатор настаивает на том, что в выводах суда апелляционной инстанции имеются противоречия, поскольку указано, что некоммерческие организации не относятся к субъектам общественного контроля, однако могут проводить такие формы общественного контроля, как общественный мониторинг.

Кассатор настаивает на том, что из прямого прочтения статьи 19 Федерального закона N 212- ФЗ следует, что общественный мониторинг проводит именно субъект общественного контроля, фонд общественного контроля "В поле зрения" является субъектом общественного контроля, вправе проводить мероприятия общественного контроля в форме общественного мониторинга и направлять запросы в органы государственной власти и местного самоуправления.

В судебном заседании руководитель кассатора и представитель кассатора настаивали на удовлетворении кассационной жалобы, представитель заинтересованного лица просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, ответчиком представлены возражения на кассационную жалобу. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами не допущены.

Судом первой инстанции установлено, что 19.05.2022 фонд обратился в службу по охране объектов культурного наследия с заявлением, в котором со ссылками на нормы п. 3 ст. 10, п. 5 ст. 16 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее Закон N 212-ФЗ) просил представить решение об отказе во включении в "Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Иркутской области" объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия "Бывшее главное здание Кадетского училища", расположенного по адресу: "адрес" (наименование казарм инв. N 15), с приложением материалов, на основании которых сделан вывод об отказе во включении в перечень указанного объекта или предоставить возможность ознакомиться с вышеуказанными документами путем использования фотофиксации.

На указанное заявление Служба 16.06.2022 сообщило о невозможности предоставления запрошенной информации, поскольку Фонд не является субъектом общественного контроля в соответствии со ст. 9 Закона N 212-ФЗ. Фактически уставные цели указанной некоммерческой организации свидетельствуют о присвоении функций субъекта общественного контроля.

Не согласившись с указанным ответом, Фонд обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Из административного искового заявления следует, что в рамках проведения мероприятий общественного контроля в форме общественного мониторинга Фонд 12.04.2022 обратился в Службу с заявлением, в котором просил сообщить о принятых решениях в отношении предмета общественного мониторинга: объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия "Бывшее главное здание Кадетского училища", расположенного по адресу: "адрес" (наименование казарм инв. N 15).

В судебном заседании представитель административного истца пояснил, что общественный контроль в отношении объектов культурного наследия, расположенных на территории городка ИВВАИУ, начат в 2018 году. Инициатором общественного контроля, лицом, принявшим решение о проведении общественного контроля является Фонд, который, в том числе определилформу и порядок его проведения. Сведения о предмете общественного мониторинга, сроках и порядке его проведения и определения его результатов размещены на сайте Фонда, а также в социальных сетях, которые последний ведет.

В подтверждение доводов соблюдения порядка проведения общественного контроля в форме общественного мониторинга административным истцом представлены скрины страниц, отражающих переписку со Службой, размещенные на сайте Фонда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: https://irkutsk.vpolezreniya.ru, письмо в адрес Службы от 02.12.2020 N 157, которым Фонд информирует о проведении мероприятия общественного контроля в форме общественного мониторинга в отношении деятельности Службы по осуществлению полномочий в области сохранения и государственной охраны объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс построек военной гимназии (кадетское училище) и юнкерское училище", расположенное по адресу: "адрес" а также заключение по результатам проведения общественного контроля от 24.06.2021 N 61 в отношении земельных участков и территории, расположенной в пределах территории бывшего ИВВАИУ; земельных участков и территорий, расположенных в пределах территории бывшей Чаеразвесочной фабрики (Цесовской набережной); земельных участков и территорий, расположенных в районе Чертугеевского залива на территории полуострова, где реализуется застройка ЖК "Символ" и ответ администрации от 16.07.2021 на указанное заключение.

При этом представитель административного истца пояснил, что заключение по результатам проведения общественного контроля и ответ на него представлены в связи с необходимостью обратить внимание на то, что результат проведения общественного контроля имеет место быть, по нему выносится заключение и доводится до сведения органов местного самоуправления.

Кроме того, представитель административного истца пояснил, что форма общественного контроля, его предмет, порядок и сроки проведения определены в письме в адрес Службы от 02.12.2020 N 157, которым Фонд информирует о проведении мероприятия общественного контроля в форме общественного мониторинга. Иных документов, определяющих проведение контрольного мероприятия, не имеется.

Оценив указанные обстоятельства и представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд первой инстанции пришел к выводу, что заявление Фонда общественного контроля "В поле зрения" от 19.05.2022 в службу по охране объектов культурного наследия Иркутской области было направлено вне рамок проведения процедуры общественного контроля.

Суд первой инстанции указал, что направление уведомления о проведении общественного контроля является последствием предшествующим этому этапам принятия решения о проведении общественного контроля, определения его формы, предмета, порядка срока, последующему их размещению в открытых источниках информации.

Однако доказательств проведения предшествующих направлению уведомления о проведении общественного контроля этапах в материалы дела не представлено, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что у государственного органа отсутствовала обязанность по предоставлению каких-либо документов Фонду вне рамок контрольного мероприятия, отклонены доводы административного истца о том, что основанием к отказу в предоставлении испрашиваемой информации явилось указание Службы на то, что Фонд не является субъектом общественного контроля.

Отказывая в удовлетворении иска суд первой инстанции исходил из того, что поскольку в данном случае информация и документы Фондом запрашивались вне проведения контрольного мероприятия, непредоставление Службой запрошенных документов соответствует закону, доказательств того, что оспариваемым решением нарушены права и законные интересы административного истца и на него незаконно возложены обязанности либо он привлечен к ответственности, суду не представлено.

Апелляционная инстанция выводы суда первой инстанции поддержала, указав, что само по себе желание получать информацию и получение отказа в ее предоставлении не свидетельствует о нарушении прав заявителя, несогласие заявителя с отказом не влечет его незаконность.

Выводы судов являются правильными.

Согласно частям 1 и 3 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ), указанный Закон регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Как предусматривают ч. 1 ст. 2, п. 3 ст. 5 данного закона, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам; гражданин имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением указанных в его статье 11 случаев.

Как устанавливает ч. 1 ст. 10 Закона N 59-ФЗ государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо: обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (ч. 1 ст. 12 Закона N 59-ФЗ).

В соответствии с положениями ст. 8 указанного Закона, гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение постановленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч. 4 ст. 11 настоящего Федерального закона. В случае, если решение постановленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Как правильно указала апелляционная инстанция исходя из смысла названных норм во взаимосвязи, обращение гражданина во всяком случае должно быть рассмотрено и на него должен быть дан мотивированный ответ.

В соответствии с "Положением о службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области", утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 9 марта 2010 г. N 31-пп (далее - положение о службе) служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), осуществляющим на территории Иркутской области государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия в соответствии с законодательством.

Как следует из материалов дела обращение Фонда Службой рассмотрено в предусмотренные законом сроки.

Частью 1 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" предусмотрено, что граждане (физические лица) и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных названным федеральным законом и другими федеральными законами.

Как указал административный истец, основанием обращения в Службу явилось проведение Фондом общественного контроля в виде мониторинга.

Правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия являются предметом регулирования Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее- Закон об общественном контроле).

Субъекты общественного контроля, наделенные правом непосредственного осуществления одной или нескольких его форм, перечислены в пункте 1 статьи 9 Закона об общественном контроле.

Согласно ст. 9 Закона об общественном контроле субъектами общественного контроля являются: Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Российской Федерации;

общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля.

Апелляционная инстанция указала, что учитывая изложенные положения законодательства, общественный контроль вправе осуществлять исключительно субъекты общественного контроля. Некоммерческие организации, в том числе, общественные объединения к субъектам общественного контроля не относятся.

Исключение составляют прямо предусмотренные законом случаи.

Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также вправе принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных указанным Федеральным законом (часть 5 статьи 3 Закона об общественном контроле).

Под общественным мониторингом согласно пункту 1 статьи 19 Закона об общественном контроле понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Апелляционная инстанция пришла к правильному выводу о том, что из буквального содержания данной правовой нормы следует, что общественный мониторинг предполагает наблюдение, и не предполагает иных форм взаимодействия с органами государственной власти, общественными объединениями, гражданами, в том числе не предполагает право обращения с запросами и получения документов из государственных органов.

Суды пришли к обоснованному выводу о наличии оснований для отказа в удовлетворении иска, как верно указала апелляционная инстанция из буквального содержания данной правовой нормы следует, что общественный мониторинг предполагает наблюдение, и не предполагает иных форм взаимодействия с органами государственной власти, общественными объединениями, гражданами, в том числе не предполагает право обращения с запросами и получения документов из государственных органов. Субъекты общественного контроля вправе проводить общественный контроль только в формах, предусмотренных действующим законодательством с соблюдением порядка и процедуры проведения таких мероприятий. Обязанность органов государственной власти предоставлять информацию и документы по запросу субъекта общественного контроля, возникает только при проведении общественного контроля в форме предусмотренной законом и в соответствии с процедурой проведения такого контроля.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что законом не предусмотрено право Фонда при проведении общественного мониторинга запрашивать у государственных органов документы и вывод суда первой инстанции о том, что Фонд обратился в Службу вне рамок процедуры общественного мониторинга постановлен при правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Отклоняя доводы административного истца о том, что Фондом направлялось в Службу уведомление о проведении общественного мониторинга апелляционная инстанция обоснованно указала, что они правового значения не имеет, поскольку такое уведомление не обязывает государственный орган предоставить затребованные документы, в отсутствие обязанности определенной законом.

Ссылка кассатора на судебные акты, которые по его утверждению подтверждают наличие у истца статуса субъекта общественного контроля, не опровергает правильность выводов судов, которыми нормы материального права применены правильно.

Доводы жалобы, по сути, сводятся к неправильному толкованию норм права, регулирующие спорные правоотношения и к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Вопреки доводам кассационной жалобы, обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены полно и правильно.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права, оснований для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кировского районного суда г. Иркутска от 19 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 8 февраля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи