Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июня 2023 г. по делу N 66а-930/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Захарова Е.И. и Войтко С.Н.

при помощнике судьи Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика региональной энергетической комиссии Омской области на решение Омского областного суда от 08 февраля 2023 года

по административному делу N 3а-70/2023 по административному исковому заявлению Козловой О.В. об оспаривании в части приказа региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Омской области" (в редакции приказа от 18 июня 2020 года N 72/32 "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27").

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя административного ответчика ФИО5, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца ФИО7, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение подлежащим частичной отмене с прекращением в этой части производства по административному делу, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Козлова О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к региональной энергетической комиссии Омской области, в котором с учетом уточнений просила признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказ от 31 мая 2017 года N 61/27 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Омской области" (далее - Приказ N 61/27) (в редакции приказа от 18 июня 2020 года N 72/32 "О внесении изменения в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27") в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных многоквартирных и жилых домах города Омска из расчета 0, 122 куб.м. в месяц, 1, 460 куб.м. в год, 22, 289 кг. в месяц, 267, 472 кг. в год и обязать административного ответчика принять новый нормативный правовой акт об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных многоквартирных и жилых домах города Омска.

В обоснование административных исковых требований указано, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта был нарушен порядок проведения замеров и массы твердых коммунальных отходов, не был определен надлежащий перечень объектов для проведения первичных замеров на территории города Омска с составлением паспортов, замеры осуществлялись не в каждом сезоне, с нарушением семидневного срока и без обязательного взвешивания, не выполнялась обязательная фиксация полученных в результате замеров данных в ведомостях с идентификацией контейнера МКД. Поскольку административных истец является сособственником квартиры, расположенной по адресу: "адрес", и ей начисляется плата за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, то Приказ N 61/27, утвержденный с вышеизложенными нарушениями, нарушает ее права.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица было привлечено общество с ограниченной ответственностью "Магнит".

Решением Омского областного суда от 08 февраля 2023 года административное исковое заявление удовлетворено; признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Приказ N 61/27 (в редакции приказа от 18 июня 2020 года N 72/32 "О внесении изменения в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27") в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных многоквартирных и жилых домах города Омска из расчета на одного проживающего 0, 122 куб.м. в месяц, 1, 460 куб.м. в год; 22, 289 кг. в месяц, 267, 472 кг. в год; на региональную энергетическую комиссию Омской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим в части.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение отменить и вынести новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на то, что норматив накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных многоквартирных и жилых домах города Омска установлен на уровне норматива накопления твердых коммунальных отходов для неблагоустроенных домов муниципальных районов Омской области как наименьший из ранее утвержденных Приказом N 61/27. Судом не принято во внимание, что согласно пункту 2 Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр, (далее - Методические рекомендации) они не содержат положений обязательного характера и не могут относиться к нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Также оспариваемый приказ не нарушает прав и законных интересов административного истца, так как принятие нового норматива в размере 27, 909 кг. в месяц при действующем нормативе 22, 289 кг. в месяц не приведет к восстановлению нарушенных прав. Решение суда затрагивает права и законные интересы Омской области, поскольку оно приведет к увеличению финансовой нагрузки на областной бюджет ввиду необходимости компенсации ООО "Магнит" межтарифной разницы за счет бюджетных средств путем предоставления субсидии согласно постановлению правительства Омской области от 23 ноября 2016 года N 348-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на компенсацию выпадающих доходов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, водоотведении, регулируемые виды деятельности в области обращения в твердыми коммунальными отходами, теплоснабжающих организаций на территории Омской области".

В письменных возражениях административный истец и прокурор, участвовавший в деле, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения представителей административного ответчика и административного истца, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

При рассмотрении административного дела по существу сделан обоснованный вывод о том, что Приказ N 61/27 отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку он содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Омской области.

На основании пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Из статьи 1 Федерального закона N 89-ФЗ следует, что твердые коммунальные отходы - это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Органом исполнительной власти Омской области, осуществляющим государственное регулирование и региональный государственный контроль (надзор) в сфере теплоснабжения, электроэнергетики и естественных монополий, контроль за соблюдением порядка ценообразования в пределах своей компетенции на территории Омской области, государственное регулирование цен, тарифов, платы, наценок, ставок, надбавок на товары и услуги, регулирование которых в соответствии с федеральным законодательством осуществляется органами исполнительной власти Омской области, в силу пункта 1 Положения о региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденного постановлением правительства Омской области от 02 ноября 2011 года N 212-п, (далее - Положение N 212-п) является региональная энергетическая комиссия Омской области.

Региональная энергетическая комиссия Омской области в сфере обращения с отходами производства и потребления в Омской области устанавливает нормативы накопления твердых коммунальных отходов (подпункт 3 пункта 13.2 Положения N 212-п).

В соответствии с пунктом 1 и подпунктом 10 пункта 22 Положения N 212-п региональная энергетическая комиссия Омской области издает правовые акты в форме приказов и распоряжений по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральным и областным законодательством. Председатель региональной энергетической комиссии Омской области подписывает правовые акты региональной энергетической комиссии Омской области.

Приказом административного ответчика от 11 мая 2017 года N 61/27 утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Омской области.

Строкой 1 таблицы "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов для населения" приложения N 1 к вышеназванному приказу предусматривались нормативны накопления твердых коммунальных отходов для благоустроенных многоквартирных и жилых домов на одного проживающего в размере 0, 183 куб.м. в месяц и 2, 190 куб.м. в год; 25, 550 кг. в месяц и 306, 6 кг. в год.

Приказом региональной энергетической комиссии Омской области от 19 апреля 2019 года N 40/22 "О внесении изменения в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области" строка 1 таблицы приложения N 1 к Приказу N 61/27 изложена в новой редакции, нормативы накопления твердых коммунальных отходов для благоустроенных многоквартирных и жилых домов на одного проживающего установлены в размере 0, 180 куб.м. в месяц и 2, 160 куб.м. в год; 24, 408 кг. в месяц и 292, 896 кг. в год.

Решением Омского областного суда от 25 марта 2020 года Приказ N 61/27 в редакции приказа от 19 апреля 2019 года N 40/22 признан недействующим в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных многоквартирных и жилых домах города Омска из расчета 0, 180 куб.м. в месяц, 2, 160 куб.м. в год; 24, 408 кг. в месяц и 292, 896 кг. в год; на региональную энергетическую комиссию Омской области возложена обязанность по принятию нового нормативного правового акта

Во исполнение указанного судебного решения административным ответчиком принят приказ от 18 июня 2020 года N 72/32 "О внесении изменения в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27" (далее - Приказ N 72/32), согласно которому строка 1 таблицы приложения N 1 к Приказу N 61/27 изложена в новой редакции, нормативы накопления твердых коммунальных отходов для благоустроенных многоквартирных и жилых домов на одного проживающего установлены в размере 0, 122 куб.м. в месяц и 1, 460 куб.м. в год; 22, 289 кг. в месяц и 267, 472 кг. в год.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый приказ в действующей редакции принят уполномоченным органом - региональной энергетической комиссией Омской области, в установленной форме - приказа, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. По этим основаниям нормативный правовый акт административным истцом не оспаривался.

В соответствии с пунктом 4 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила), согласно пункту 4 которых нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы; г) видов и групп отходов, а также групп однородных отходов.

В силу пунктов 5 и 6 Правил категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. Определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов.

На основании пункта 7 Правил в целях установления нормативов проводятся замеры отходов. Для этого выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Сбор данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил.

Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу. Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом (пункты 13 и 14 Правил).

По формулам, приведенным в пунктах 19 и 20 Правил, определяются годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год (произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365).

Согласно пунктам 8 и 9 Методических рекомендаций при определении нормативов рекомендуется использовать стандартные контейнеры емкостью 0, 75 - 1, 1 куб.м. или полиэтиленовые мешки с определенной емкостью. С целью более точного учета отходов рекомендуется установка дополнительных контейнеров (уточняется при обследовании выбранных участков). Сроки проведения замеров: зима - декабрь, январь; весна - апрель; лето - июнь, июль; осень - сентябрь, октябрь.

Принимая решение об удовлетворении административных исковых требований по настоящему делу, суд первой инстанции верно установил, что административным ответчиком не представлены доказательства проведения замеров отходов по объектам "благоустроенные и жилые дома" и расчетов при принятии Приказа N 72/32 в соответствии с установленным Правилами и Методическими рекомендациями порядком. Норматив накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных многоквартирных и жилых домах города Омска был установлен региональной энергетической комиссией Омской области на уровне норматива накопления твердых коммунальных отходов для неблагоустроенных домов муниципальных районов Омской области как наименьший из ранее утвержденных Приказом N 61/27, соответственно, экономическая обоснованность оспариваемого норматива административным ответчиком не подтверждена.

Доводы апелляционной жалобы о том, что норматив накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных многоквартирных и жилых домах города Омска установлен на уровне норматива накопления твердых коммунальных отходов для неблагоустроенных домов муниципальных районов Омской области как наименьший из ранее утвержденных Приказом N 61/27, поэтому оспариваемый приказ не нарушает прав и законных интересов административного истца, так как принятие нового норматива в размере 27, 909 кг. в месяц при действующем нормативе 22, 289 кг. в месяц не приведет к восстановлению нарушенных прав, и о том, что решение суда приведет к увеличению финансовой нагрузки на областной бюджет ввиду необходимости компенсации ООО "Магнит" межтарифной разницы, не опровергают выводов суда об утверждении норматива в нарушение предусмотренной Правилами и Методическими рекомендациями процедуры. Действующее законодательство не предусматривает возможности принятия нормативных правовых актов, устанавливающих нормативы накопления твердых коммунальных отходов без проведения соответствующих замеров либо на основании ранее проведенных замеров по иным категориям объектов. Кроме того, обжалуемый судебный акт не возлагает обязанности на административного ответчика утвердить нормативы в конкретных размерах, проверка законности норматива в размере 27, 909 кг. в месяц судом правомерно не осуществлена, поскольку данный вопрос не входит в предмет рассмотрения настоящего административного дела.

Ссылки апеллянта на необязательный характер Методических рекомендаций, судебная коллегия отклоняет в связи с тем, что, как следует из материалов административного дела, административным ответчиком допущены нарушения не только Методических рекомендаций, но Правил, требования которых являются императивными.

Оспариваемый нормативный правовый акт аргументировано признан недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, поскольку на его основании реализовывались права граждан и организаций.

Принимая во внимание положения части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, областной суд правомерно возложил на административного ответчика обязанность принять нормативный правовый акт, заменяющий признанный судом недействующими.

Вместе с тем, на основании пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя. При этом производство по административному делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Согласно абзацу 1 пункта 148 (30) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных и жилых домах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06 мая 2011 года N 354, размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой, составной частью которой является значение норматива накопления твердых коммунальных отходов.

Как следует из материалов административного дела и объяснений представителя административного истца, Козловой О.В. на праве общей совместной собственности принадлежит квартира, расположенная в благоустроенном многоквартирном доме по адресу: "адрес", в связи с чем ей начисляется плата за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами. Указанное подтверждается копией свидетельства о государственной регистрации права от ДД.ММ.ГГГГ, а также соответствующими платежными документами и свидетельствует о соблюдении положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в части нормативов накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных многоквартирных домах города Омска.

При этом в соответствии с частями 1, 2 и 3 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации к жилым помещениям относятся: жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната. Жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.

Многоквартирным домом признается здание, состоящее из двух и более квартир, включающее в себя имущество, указанное в пунктах 1 - 3 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации. Многоквартирный дом может также включать в себя принадлежащие отдельным собственникам нежилые помещения и (или) машино-места, являющиеся неотъемлемой конструктивной частью такого многоквартирного дома (часть 6 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Таблицей "Категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов" приложения N 1 к Методическим рекомендациям домовладения многоквартирные дома и индивидуальные жилые дома выделены в отдельные категории объектов.

Из формулировки типа благоустройства оспариваемого норматива "благоустроенные многоквартирные и жилые дома" следует, что норматив в данном случае установлен как для благоустроенных многоквартирных домов, так и для благоустроенных жилых домов.

Поскольку административным истцом в материалы административного дела не представлено доказательств того, что Приказ N в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных жилых домах города Омска применялся к ней, а в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца утверждала об отсутствии у Козловой О.В. в пользовании благоустроенного жилого дома, то данное обстоятельство в силу положений части 1 статьи 214, части 1 статьи 194, части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для прекращения производства по настоящему административному делу в указанной части.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 08 февраля 2023 года о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказа региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Омской области" (в редакции приказа от 18 июня 2020 года N 72/32 "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Омской области от 31 мая 2017 года N 61/27") в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для населения в благоустроенных жилых домах города Омска из расчета на одного проживающего 0, 122 куб.м. в месяц, 1, 460 куб.м. в год; 22, 289 кг. в месяц, 267, 472 кг. в год отменить и в этой части производство по административному делу прекратить.

В остальной части решение Омского областного суда от 08 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика региональной энергетической комиссии Омской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Омский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 16 июня 2023 года.