Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 г. по делу N 8а-8978/2023[88а-10375/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Зариповой Ю.С, Хорошевско й М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Пермской городской Думы на решение Пермского краевого суда от 02 декабря 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 года по административному делу N 3а-580/2022 по административному исковому заявлению Тупикиной Людмилы Дмитриевны, Кизилова Дмитрия Яковлевича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ботева В.Ю, полагавшего доводы кассационной жалобы необоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - Правила землепользования), в которые неоднократно вносились изменения, в том числе решением Пермской городской Думы от 22 октября 2019 года N 249 (далее - Решение N 249).

Тупикина Л.Д, Кизилов Д.Я. обратились в суд с административным иском, в котором просили признать Правила землепользования (в редакции Решения N 249) не действующими в части распространения на принадлежащие им на праве собственности земельные участки санитарно-защитных зон ОАО "Пермэнерго", ОАО "СМ" АООТ "Управление механизации-2", Центр Меркурий АООТ, Хлеб АООТ, АТП-7 АООТ.

Требования мотивировали тем, что решение об установлении санитарно-защитных зон уполномоченным органом не принималось, границы этих зон не определены и не внесены в Единый государственный реестр недвижимости, чем нарушаются права собственников на использование земельных участков, выбор видов их разрешенного использования.

Решением Пермского краевого суда от 2 декабря 2021 года (с учетом устранения описки определением от 21 февраля 2021 года), дополнительным решением Пермского краевого суда от 21 февраля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 мая 2022 года решение суда от 2 декабря 2021 года оставлено без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 года указанные выше акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Пермский краевой суд.

Определением Пермского краевого суда от 02 декабря 2022 года производство по административному делу по административному иску Тупикиной Л.Д, Кизилова Д.Я. о признании не действующими Правил землепользования (в редакции Решения N 249) прекращено в связи с принятием постановления Правительства Пермского края от 19 октября 2022 года N 881-П, которым в оспариваемой части нормативный правовой акт признан утратившим силу, в части распространения:

- санитарно-защитной зоны ОАО "Пермэнерго" на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты";

- санитарно-защитной зоны ОАО "СМ" АООТ "Управление механизации-2" на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты"

-санитарно-защитной зоны Центр Меркурий АООТ на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты";

-санитарно-защитной зоны Хлеб АООТ на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты"

- санитарно-защитной зоны АТП-7 АООТ на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты"

Решением Пермского краевого суда от 2 декабря 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 года, административный иск удовлетворен, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования в редакции решения Пермской городской Думы от 22 октября 2019 года N 249 в части распространения санитарно-защитной зоны ОАО "Пермэнерго" на земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты"; санитарно-защитной зоны Хлеб АООТ на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты"

В поданной 20 апреля 2023 года кассационной жалобе Пермская городская Дума, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Управление по экологии и природопользованию администрации города Перми, Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми, администрация города Перми в письменных отзывах доводы кассационной жалобы поддержали.

Прокуратура Пермского края, Кизилов Д.Я, Тупикина Л.Д. представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы, просят оставить принятые по делу судебные акты без изменения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу по доводам кассационной жалобы не установлено.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Разрешая заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что Правила землепользования приняты уполномоченным на дату принятия органом в надлежащей форме с соблюдением порядка принятия, опубликованы в установленном порядке.

По этим основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Положения ГрК РФ предусматривают отражение зон с особыми условиями использования территорий в документах территориального планирования - правилах землепользования и застройки, в том числе с целью обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Согласно пункту 4 части 1 ГрК РФ к числу зон с особыми условиями использования, подлежащих отображению на картах градостроительного зонирования в соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ, относятся, помимо иного, охранные, санитарно-защитные зоны, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 51 Правил землепользования в них входит Карта границ зон с особыми условиями использования территорий, изложенная в редакции Решения N 249), на которой, помимо прочего, отображаются санитарно-защитные зоны.

Санитарно-защитные зоны отнесены Земельным кодексом Российской Федерации к зонам с особыми условиями территорий, их установление направлено на обеспечение уровня безопасности населения при эксплуатации объектов соответствующего класса опасности в штатном режиме (статьи 104, 105, 106 Земельного кодекса Российской Федерации).

Системное толкование статей 1, 2, 3, 8, 30-36, 56 ГрК РФ в их взаимосвязи с положениями части 9 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" приводит к выводу о том, что включение правил землепользования и застройки, карт территориального зонирования в систему правовых регуляторов в сфере градостроительной деятельности не отменяет обязанности уполномоченных органов публичной власти при подготовке и утверждении таких актов обеспечить достоверность и актуальность содержащейся в указанных документах информации.

Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии" при разработке схем территориального планирования, решении вопросов размещения объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с действующими Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, установление или изменение санитарно-защитной зоны осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству с 01 января 2008 года были определены СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", до этой даты - СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 в редакции постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 апреля 2003 года N 38.

Анализ названных санитарных правил в редакции постановления от 10 апреля 2003 года N 38 свидетельствует о том, что санитарно-защитная зона может считаться установленной только при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным нормам и правилам (пункт 2.6) или решения Главного государственного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя для предприятий III, IV и V классов (пункт 2.18).

Положения подпункта 1 части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривают, что до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

Признавая Правила землепользования не действующими в части распространения на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" санитарно-защитных зон, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что в нарушение приведенных нормативных положений решением Главного государственного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя санитарно-защитные зоны предприятий ОАО "Пермэнерго", АООТ "Хлеб" не устанавливались, санитарно-эпидемиологические заключения или иные документы, подтверждающие обоснованность установления и согласования их границ и площади, отсутствуют.

Судебная коллегия кассационного суда поводов не согласиться с этими выводами не усматривает.

Судами установлено, что на карте градостроительного зонирования Правил землепользования отображены санитарно-защитные зоны ОАО "Пермэнерго", АООТ "Хлеб", которые распространяются на территорию земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты"

Оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные доказательства, убедившись в том, что санитарно-эпидемиологические заключения в части установления санитарно-защитных зон ОАО "Пермэнерго", АООТ "Хлеб" не выдавались, отсутствуют постановления Главного государственного санитарного врача Пермского каря или его заместителя об утверждении санитарно-защитной зоны этих предприятий в границах спорных земельных участков, суды пришли к правильному и убедительному выводу об отсутствии оснований для отображения санитарно-защитных зон в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" в Правилах землепользования.

В судебных актах судов первой и апелляционной инстанций подробно проанализировано правовое регулирование порядка установления санитарно-защитных зон, действовавшее в период принятия Правил землепользования, а также постановления администрации города Перми от 22 ноября 2005 года N 2735 "Об утверждении перечней и проектов границ общих и индивидуальных санитарно-защитных зон промышленных предприятий и объектов, расположенных на территории города Перми" (далее - постановление N 2735), правильно установлена компетенция должностных лиц Роспотребнадзора при установлении санитарно-защитных зон.

Вопреки доводам кассационной жалобы, выводы судебных инстанций не противоречат позиции Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю о том, что утверждённые постановлением N 2735 санитарно-защитные зоны являются ориентировочными и не могут расцениваться как окончательно утверждённые (т. 5 л.д. 12-13).

Мнение представителя Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю, Пермской городской Думы о том, что в настоящем случае спор подлежит разрешению в порядке, установленном пунктом 14 названных выше Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, является ошибочным и не ставит под сомнение правильность выводов судебных инстанций.

Проанализировав в совокупности и взаимосвязи положения нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, а также постановление N 2735, судебные инстанции пришли к верному заключению о том, что описание местоположения границ санитарно-защитных зон ОАО "Пермэнерго", АООТ "Хлеб" в текстовой и (или) графической форме, которое позволяло бы их определить, в том числе применительно к территории спорных земельных участков, отсутствует.

Судами нижестоящих инстанций правильно отмечено, что картографический материал под названием "Проекты границ общей и индивидуальных санитарно-защитных зон промышленных предприятий и объектов промышленного района "Новогайвинский" в Орджоникидзевском районе г. Перми" постановлением N 2735 не утверждался, приложением к нему не являлся.

Поскольку Правила землепользования не устанавливают санитарно-защитные зоны, а только отображают их на соответствующей карте, при установленных по делу обстоятельствах судебные инстанции пришли к правомерному выводу о том, что оснований для отображения санитарно-защитных зон ОАО "Пермэнерго", АООТ "Хлеб" в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" не имелось.

Доводы кассационной жалобы о том, что судами первой и апелляционной инстанций проверена законность постановления N 2735, фактически повторяют позицию административного ответчика в судах нижестоящих инстанций, с приведением исчерпывающих выводов отклонены при предыдущем рассмотрении дела. Вопреки доводам жалобы, в настоящем деле каких-либо выводов относительно соблюдения порядка принятия постановления N 2735, его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не сделано.

При рассмотрении данного административного дела все перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства выяснены, в судебных актах дан подробный правовой анализ нормативных положений, регулирующих спорные правоотношения, получили оценку доводы участников процесса, имеющие значение для настоящего дела.

Принятые по делу судебные акты отвечают предъявляемым к ним требованиям, выводы, изложенные в решении суда и апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела. Несогласие автора жалобы с выводами судебных инстанций достаточным основанием для отмены судебных актов не является.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 02 декабря 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Пермской городской Думы - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 21 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи