Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июля 2023 г. по делу N 66а-656/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В.

судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-32/2023 по апелляционной жалобе Совета депутатов города Мурманска на решение Мурманского областного суда от 30 марта 2023 года, которым удовлетворён административный иск прокурора Мурманской области о признании не действующим пункта 18.1 Положения о комиссии Совета депутатов города Мурманска по соблюдению требований антикоррупционного законодательства лицами, замещающими муниципальные должности в муниципальном образовании город Мурманск, главой администрации города Мурманска, утверждённого решением Совета депутатов города Мурманска от 20 сентября 2018 года N 49-863.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения участвующего в судебном заседании посредством видеоконференц-связи представителя административных ответчиков, Совета депутатов города Мурманска и главы муниципального образования город Мурманск Найда И.А, настаивавшей на доводах апелляционной жалобы, представителя административного истца Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

20 сентября 2018 года Советом депутатов города Мурманска принято решение N 49-863, которым утверждено Положение о комиссии Совета депутатов города Мурманска по соблюдению требований антикоррупционного законодательства лицами, замещающими муниципальные должности в муниципальном образовании город Мурманск, главой администрации города Мурманска (далее Положение, Положение о комиссии).

Данное решение опубликовано в периодическом издании: в газете "Вечерний Мурманск", выпуск от 29 сентября 2018 года, N 177.

Решением Совета депутатов города Мурманска от 30 января 2020 года N8-100 в указанное решение внесены изменения, в том числе в Положение о комиссии.

Так, Положение о комиссии дополнено пунктом 18.1, согласно которому:

"по итогам рассмотрения вопроса, указанного в подпункте "г" пункта 5 настоящего Положения, комиссия принимает одно из следующих решений:

- признать, что лицом, замещающим муниципальную должность, допущены существенные искажения сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, и (или) сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, влекущие досрочное прекращение полномочий лица, замещающего муниципальную должность;

- признать, что лицом, замещающим муниципальную должность, допущены несущественные искажения сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, и (или) сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и рекомендовать Совету депутатов применить к нему одну из мер ответственности, предусмотренных частью 7.3-1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решение от 30 января 2020 года N8-100 опубликовано в периодическом издании: в газете "Вечерний Мурманск", выпуск от 6 февраля 2020 года, N 20.

Прокурор Мурманской области обратился в Мурманский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнения заявленных требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просил признать не действующим с момента вступления в законную силу решения суда пункт 18.1 Положения о комиссии.

Административный истец сослался на противоречие оспариваемой нормы положениям статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 2 Закона Мурманской области от 8 ноября 2019 года N 2426-01-ЗМО "Об урегулировании отдельных вопросов в сфере противодействия коррупции". Истец указал, что оспариваемая норма предоставляет Комиссии Совета депутатов города Мурманска по соблюдению требований антикоррупционного законодательства при обращении Губернатора Мурманской области с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, принять решение, не связанное с исполнением обязанности Совета депутатов города Мурманска в установленном порядке завершить начатую Губернатором Мурманской области процедуру привлечения лица к публично-правовой ответственности в виде прекращения его полномочий, когда высшим должностным лицом определён исключительно такой вид ответственности.

Административный истец мотивировал свою позицию и тем, что оспариваемый пункт содержит в себе коррупциогенные факторы, такие, как широта дискреционных полномочий, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Данное обстоятельство подтверждает несоответствие оспариваемого пункта требованиям пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Решением Мурманского областного суда от 30 марта 2023 года административный иск удовлетворён: суд признал не действующим пункт 18.1 вышеуказанного Положения со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет депутатов города Мурманска просит решение суда отменить, принять новое решение, которым отказать в удовлетворении иска. Податель жалобы ссылается на то, что судом не учтено, что федеральный законодатель наделил высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации правомочием исключительно инициировать вопрос применения меры ответственности в органе, уполномоченном принимать соответствующее решение - представительном органе местного самоуправления; императивный выбор конкретной меры ответственности непосредственно высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации свидетельствует о недопустимом вмешательстве в деятельность представительного органа местного самоуправления по вопросу, отнесённому федеральным законодателем к компетенции и полномочиям представительного органа местного самоуправления.

Податель жалобы указал на ошибочность вывода суда, что пункт 18.1 оспариваемого Положения предоставляет Комиссии право по перепроверке сведений, изложенных в заявлении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, полномочия Комиссии сведены лишь к предварительному рассмотрению заявления Губернатора Мурманской области и подготовке мотивированного заключения для Совета депутатов города Мурманска.

Также в жалобе указано, что положения оспариваемого нормативного правового акта отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности и не вызывают неоднозначного толкования. Судом не учтено, что орган местного самоуправления обязан оценивать тяжесть коррупционного проступка при выборе меры ответственности и применять определённые Министерством труда и социальной защиты населения Российской Федерации критерии.

На апелляционную жалобу административным истцом поданы возражения.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьёй 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон об общих принципах организации местного самоуправления) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на предмет соблюдения процедуры принятия и введения его в действие, суд пришёл к правильному выводу, что оспариваемое регулирование принято с соблюдением предусмотренной процедуры, опубликовано в установленном порядке. По указанным основаниям оспариваемое решение не оспаривается.

Оценивая выводы суда о несоответствии оспариваемой нормы по своему содержанию нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия признаёт их постановленными при правильном применении и истолковании положений федерального законодательства.

Статьёй 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации регламентирован статус депутата органа местного самоуправления.

Частью 7.1 этой статьи установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В силу части 10.1 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим законом.

В соответствии с частью 7.3 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления при выявлении в результате проверки, проведённой в соответствии с частью 7.2 настоящей статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Согласно части 7.3-1 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, представившим недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным, могут быть применены следующие меры ответственности:

1) предупреждение;

2) освобождение депутата, члена выборного органа местного самоуправления от должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления с лишением права занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий;

3) освобождение от осуществления полномочий на постоянной основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий;

4) запрет занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий;

5) запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий.

Согласно части 7.2 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Согласно частям 4 и 5 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации; лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, нарушившие запреты, ограничения и обязанности, установленные частями 1 - 4.1 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", несут ответственность, предусмотренную федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу пункта 2 части 1 статьи 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в случае непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений, если иное не установлено федеральными законами, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.

Из указанных норм следует, что критериями требований, определяющих качество предоставляемых депутатами представительных органов местного самоуправления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, выступает их полнота и достоверность. Непредставление, представление не в полном объёме, искажение указанных сведений является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий, что является мерой публичной ответственности за совершённое правонарушение.

Таким образом, из содержания изложенных норм в их взаимосвязи с положениями частей 7.2 и 7.3 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления следует, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации; при выявлении в результате проверки фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления.

Из правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 27 декабря 2012 года N34-П, определении от 26 января 2017 года N104-О, следует, что досрочное прекращение полномочий депутата вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности, в свою очередь гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус.

Таким образом, гражданин Российской Федерации, вступая в должность депутата, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этим статусом обязанности и ограничения.

В связи с этим возможность привлечения его к конституционно-правовой ответственности, в том числе в виде досрочного прекращения депутатских полномочий за несоблюдение соответствующих обязанностей и ограничений, не может сама по себе рассматриваться как нарушение принципов справедливости и соразмерности.

Согласно части 7.3-2 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления порядок принятия решения о применении к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления мер ответственности, указанных в части 7.3-1 данной статьи, определяется муниципальным правовым актом в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Статьёй 39 Устава муниципального образования город Мурманск, утверждённого решением Совета депутатов города Мурманска от 2 апреля 2018 года N45-787 установлено, что вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов города Мурманска предварительно рассматривается соответствующей постоянной комиссией Совета депутатов города Мурманска, которая при наличии законного основания вносит проект решения Совета депутатов города Мурманска о досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов города Мурманска для рассмотрения на заседание Совета депутатов города Мурманска.

В Мурманской области действует Закон от 8 ноября 2019 года N2426-01-ЗМО "Об урегулировании отдельных вопросов в сфере противодействия коррупции".

Статьёй 2 данного нормативного правового акта установлено, что порядок принятия решения о применении к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления мер ответственности, указанных в части 7.3-1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяется нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований Мурманской области.

Порядок принятия решения должен содержать, среди прочего, наименование органа местного самоуправления, уполномоченного принимать решение; сроки и процедуры принятия решения; требования к содержанию решения.

При наличии в муниципальном образовании Мурманской области комиссии, рассматривающей вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности, требований законодательства о противодействии коррупции, образованной в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования Мурманской области, решение принимается с учётом мотивированного заключения данной комиссии.

В преамбуле указанного Положения о комиссии отражено, что оно принято в соответствии с Федеральными законами от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Законами Мурманской области от 29 июня 2007 года N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области", от 26 октября 2007 N 898-01-ЗМО "О противодействии коррупции в Мурманской области", решением Совета депутатов города Мурманска от 20 сентября 2018 года N 49-862 "О реализации отдельных положений Закона Мурманской области от 26 октября 2007 года N 898-01-ЗМО "О противодействии коррупции в Мурманской области".

Пунктом 1 Положения о комиссии предусмотрено, что порядок деятельности комиссии Совета депутатов города Мурманска по соблюдению требований антикоррупционного законодательства лицами, замещающими муниципальные должности в муниципальном образовании город Мурманск, определяется главой администрации города Мурманска.

В силу пункта 4 Положения основной задачей комиссии является участие в реализации мер по противодействию коррупции в границах города Мурманска, содействие в обеспечении соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности в муниципальном образовании город Мурманск, в том числе главой муниципального образования город Мурманск, заместителем председателя Совета депутатов города Мурманска, главой администрации города Мурманска требований и исполнения обязанностей, установленных Федеральными законами от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

В силу подпунктов "г" и "д" пункта 5 Положения в целях выполнения возложенных на неё задач комиссия, среди прочего, предварительно рассматривает заявление Губернатора Мурманской области, направленное в Совет депутатов города Мурманска в случае выявления в результате проверки, проведённой в соответствии с Законом Мурманской области от 26 октября 2007 года N 898-01-ЗМО "О противодействии коррупции в Мурманской области", факта представления лицом, замещающим муниципальную должность, недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; готовит мотивированное заключение по результатам предварительного рассмотрения заявления Губернатора Мурманской области.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемой нормы положениям, имеющим большую юридическую силу; исходя из положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федерального закона от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"; проанализировав содержание оспариваемого пункта 18.1 Положения о комиссии, суд пришёл к верным выводам о том, что процедура досрочного прекращения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, предполагает определённый алгоритм действий: инициирование вопроса компетентным лицом, включение данного вопроса в повестку заседания представительного органа местного самоуправления, голосование по поставленному вопросу и принятие (оформление) решения; при этом у органа местного самоуправления возникает обязанность в установленном порядке завершить начатую высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации процедуру привлечения виновного лица к публично-правовой ответственности в виде прекращения его полномочий в случае, если высшим должностным лицом уже определён такой вид ответственности, или применения иной меры ответственности в случае, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации сообщило о фактах выявленных нарушений и предоставило право представительному органу самостоятельно определить вид ответственности в соответствии с частью 7.3.1 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Между тем, из оспариваемой нормы следует, что в случае инициирования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации вопроса о привлечении лиц, замещающих муниципальную должность, к ответственности в виде досрочного прекращения полномочий, комиссия Совета депутатов города Мурманска по соблюдению требований антикоррупционного законодательства лицами, замещающими муниципальные должности в муниципальном образовании город Мурманск, может принять, в том числе решение о признании допущенных указанными лицами нарушений несущественными и рекомендации Совету депутатов о применении иной (альтернативной досрочному прекращению) меры ответственности.

Судебная коллегия отмечает, что фактически оспариваемой нормой комиссии Совета депутатов города Мурманска по соблюдению требований антикоррупционного законодательства лицами, замещающими муниципальные должности в муниципальном образовании город Мурманск, предоставлено право переоценки сведений, изложенных в заявлении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность.

Между тем, действующим федеральным законодательством полномочиями по признанию того обстоятельства, что лицом, замещающим муниципальную должность, допущены существенные искажения сведений, влекущие досрочное прекращение полномочий лица, или же несущественные искажения сведений, влекущие применение иных мер ответственности, орган местного самоуправления не наделён.

Оспариваемая норма предоставляет комиссии при проверке заявления Губернатора Мурманской области, направленного в Совет депутатов города Мурманска, право ставить под сомнение изложенные в этом заявлении обстоятельства и выводы, а также право на повторное проведение проверки достоверности сведений о доходах и на оценку результатов ранее проведённой проверки и принятие по существу нового решения, что не относится к компетенции органа местного самоуправления.

Верно признан несостоятельным довод административных ответчиков о том, что принятие решения о досрочном прекращении полномочий депутата относится к исключительной компетенции Совета депутатов, в связи с чем необходимым условием принятия такого решения является соблюдение предусмотренной законом процедуры, поскольку из изложенного выше нормативного регулирования следует, что принятие решения о привлечении виновного лица к публично-правовой ответственности является завершающим этапом проверки; при этом у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия, как на проведение такой проверки, так и полномочия по перепроверке сведений, изложенных в заявлении компетентного должностного лица.

С учётом разъяснений, изложенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами"; установив, что в оспариваемом Положении отражено, что комиссия по результатам предварительного рассмотрения заявления Губернатора Мурманской области готовит мотивированное "заключение" (подпункт "д" пункта 5 Положения), при том, что в оспариваемом пункте 18.1 комиссии предписано принять одно из перечисленных в данном пункте "решений"; несоответствие оспариваемой нормы признаку определённости подтверждается.

Доводы административного истца о наличии коррупциогенных признаков в оспариваемом положении верно признаны состоятельными.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусмотрено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесены, среди прочего, широта дискреционных полномочий, то есть отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт "а") и выборочное изменение объёма прав, то есть возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт "в"), чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт) (подпункт "г").

При этом пунктами 3, 4 указанной Методики установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость правовой нормы ведет к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 года N3-П, от 15 июля 1999 года N11-П, от 11 ноября 2003 года N16-П, от 21 января 2010 года N 1-П).

Механизм действия нормативного правового акта должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Оспариваемое нормативное положение в системе действующего правового регулирования не отвечает общеправовому критерию формальной определённости, так как его содержание не обеспечивает однозначное понимание и толкование установленного в нём правового регулирования; данное регулирование, как отмечено, предоставляет представительному органу провести проверку достоверности и обоснованности выводов, изложенных в заявлении Губернатора Мурманской области о привлечении виновного лица к публично-правовой ответственности в виде прекращения его полномочий, проверку достоверности сведений о доходах, и принять по существу решение, которое федеральным законодательством к компетенции представительного органа не отнесено. Доводы апелляционной жалобы об обратном признаются несостоятельными.

Судебная коллегия также отмечает следующее.

Порядок принятия решения о применении к выборному должностному лицу указанных мер ответственности определяется муниципальным правовым актом в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. При разработке указанных законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов необходимо исходить из того, что решение о применении к выборному должностному лицу указанных мер ответственности должно приниматься на основе общих принципов юридической ответственности, таких как справедливость, соразмерность, пропорциональность и неотвратимость. В частности, такое решение должно приниматься с учётом характера совершённого коррупционного правонарушения, его тяжести, обстоятельств, при которых оно совершено, а также с учётом особенностей личности правонарушителя, предшествующих результатов исполнения им своих должностных обязанностей (полномочий), соблюдения им других ограничений, запретов и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Довод апелляционной жалобы о том, что федеральный законодатель наделил высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации правомочием исключительно инициировать вопрос применения меры ответственности в органе, уполномоченном принимать соответствующее решение - представительном органе местного самоуправления; императивный выбор конкретной меры ответственности непосредственно высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации свидетельствует о недопустимом вмешательстве в деятельность представительного органа местного самоуправления по вопросу, отнесённому федеральным законодателем к компетенции и полномочиям представительного органа местного самоуправления, основанием для отмены обжалуемого решения суда не является. Иное толкование административными ответчиками положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

Доводы жалобы о том, что в силу оспариваемой нормы полномочия Комиссии сведены лишь к предварительному рассмотрению заявления Губернатора Мурманской области и подготовке мотивированного заключения для депутатов Совета депутатов города Мурманска, также не является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Вопреки мнению ответчика, предоставление оспариваемой нормой права на принятие решения по существу, в том числе с выводами рекомендательного характера о принятии конкретной меры публично-правовой ответственности к виновному лицу, уже свидетельствует о распространении компетенции по принятию решения по существу вопроса на представительный орган.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что материалы дела исследованы судом полно и объективно, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, всем установленным обстоятельствам дана надлежащая оценка, нормы материального права применены верно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, судом первой инстанции не допущено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Мурманского областного суда от 30 марта 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов города Мурманска - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Мурманский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: