Решение Московского городского суда от 17 июля 2023 г. по делу N 3а-5139/2023

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Баталовой И.С. при помощнике Кретове С.А. с участием прокурора Цветковой О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а- 5139 /202 3 по административному исковому заявлению Венкина Кирилла Евгеньевича об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы",

УСТАНОВИЛ:

28 марта 2017 года постановлением Правительства Москвы N 120-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города Москвы. Данный нормативный акт подписан Мэром Москвы и опубликован на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы 14 апреля 2017 года. Правила землепользования и застройки содержат общую часть и территориальную часть согласно разделу "Введение", являющиеся приложением к постановлению N 120-ПП. Общая часть Правил землепользования и застройки оформлена в виде текстовых материалов и включает положения о порядке их применения и внесения в них изменений. Территориальная часть Правил землепользования и застройки оформлена в виде текстовых и графических материалов и включает градостроительные регламенты и карты градостроительного зонирования территории города Москвы.

Административный истец Венкин К.Е. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", недействующими в части установления Картой градостроительного зонирования Территориальной части правил землепользования и застройки, Книги 12 правил землепользования и застройки (Новомосковский административный округ) территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в границах земельного участка по адресу: г. Москва, ----, кад. N ---.

Административные исковые требования мотивированы тем, что административный истец является собственником указанного выше земельного участка, который имеет вид разрешенного использования "объекты индивидуального жилищного строительства, предназначенные для проживания одной семьей". 19 ноября 2021 года административный истец зарегистрировал право собственности на жилой дом, построенный им на земельном участке. Из содержания оспариваемого нормативного правового акта следует, что земельный участок административного истца расположен в территориально е зон е сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф"), что исключает возможность строительства на земельном участке. Оспариваемое положение нормативного правового акта, как следует из содержания административного иска, нарушает права административного истца, ограничивая возможность распоряжения принадлежащим ему на праве собственности имуществом, а также не соответствует актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: статье 263 Гражданского кодекса РФ, статье 40 Земельного кодекса РФ, статьям 3, 30, 34 Градостроительного кодекса РФ.

В судебном заседании представитель административного истца требования поддержал. Представитель Правительства Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы в судебном заседании против удовлетворения административного иска возражал.

Изучив административное исковое заявление, возражения на него, выслушав явившихся лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим отклонению, суд приходит к следующему.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Частью 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Согласно пункту 8, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, включающие в себя устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно статье 7 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности относится организация разработки и утверждение правил землепользования и застройки, изменений правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 3 статьи 36 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" р азработка правил землепользования и застройки может осуществляться единовременно применительно ко всей территории города Москвы или поэтапно применительно к частям территории города Москвы.

Согласно постановлению Правительства Москвы от 07.11.2012 N 633-ПП "Об утверждении Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы" Москомархитектура является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по реализации государственной политики в сфере обеспечения развития территории города Москвы в части градостроительного проектирования, включая градостроительное зонирование. В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19.05.2015 N 286-ПП "О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве" Москомархитектуре поручено в 2015-2017 г. обеспечить в подготовку проекта правил землепользования и застройки в городе Москве.

Статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, 36 ГрК Москвы предусмотрено проведение процедуры публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки.

Часть 5 статьи 68 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" устанавливает, что публичные слушания проводятся в следующей последовательности:

1) опубликование, распространение оповещения о проведении публичных слушаний;

2) проведение экспозиции (экспозиций) представляемого на публичных слушаниях проекта;

3) проведение собрания участников публичных слушаний;

4) оформление протокола публичных слушаний;

5) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

Оповещение о проведении публичных слушаний опубликовано в Газете "Новые округа" N 43 (163) от 24.11.2015, на официальном сайте префектуры ТиНАО www.tinao.mos.ru, официальные сайты поселений и городских округов ТиНАО, на информационных стендах в поселениях и городских округах ТиНАО, оповещение направлено депутатам Московской городской думы и председателям Советов депутатов ТиНАО.

Экспозиция проведена с 03.12.2015 по 16.12.2015 (включительно), п о итогам проведения публичных слушаний утверждены протокол и заключение по результатам публичных слушаний от 18.02.2016.

Согласно статье 19 Закона г. Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы", правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы.

Правовые акты Правительства Москвы официально опубликовываются, вступают в силу, изменяются, приостанавливаются, отменяются, признаются утратившими силу в порядке, установленном Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы".

П равила землепользования и застройки города Москвы утверждены постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", которое опубликовано на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru и вступило в силу 14.04.2017г.

Таким образом, в ходе рассмотрения административного дела по существу нашли свое подтверждение доводы административного ответчика о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции, в установленном порядке доведен до сведения неопределенного круга лиц, порядок принятия нормативного правового акта и его форма соблюдены.

Согласно пункту 8, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, включающие в себя устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Проверяя нормативный правовой акт на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Из содержания административного иска следует, что оспариваются Правила землепользования и застройки в части территориальной зоны, установленной в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка - зоны сохраняемого землепользования и градостроительный регламент указанной зоны, предусматривающий нулевое значение предельных параметров разрешенного строительства в границах данной зоны.

Статьей 1 ГрК РФ закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ). Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

Таким образом, при установлении территориальных зон согласно положениям ч. 3 ст. 9, чч. 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану. При этом, перечень типов (видов) территориальных зон, установленный статьей 35 ГрК РФ является открытым, а следовательно, административный ответчик вправе был установить зону сохраняемого землепользования в отношении спорных территорий, в том случае, если ее образование не противоречит функциональной зоне, определенной Генеральным планом.

В соответствии с Генеральным планом города Москвы земельный участок с кадастровым номером --- расположен в границах природно-жилой функциональной зоны.

В силу требований пункта 4.12 "СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного Приказом Минстроя России от 30.12.2016 N 1034/пр, в редакции на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки, состав территориальных зон, а также особенности использования их земельных участков определяются градостроительным регламентом, правилами застройки с учетом ограничений, установленных градостроительным, земельным, водным, лесным, природоохранным, санитарным и другим законодательством и настоящим сводом правил.

Согласно пункту 3.3.2 Раздела 3 Части 2 Книги 1 правил землепользования и застройки города Москвы во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно пункту 3.4.3 Раздела 3 Части 2 Книги 1 правил землепользования и застройки города Москвы всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках в упомянутых зонах устанавливаются параметры расположенных на указанных земельных участках объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. В случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о параметрах объектов капитального строительства, расположенных на конкретном земельном участке, для указанного земельного участка числовое значение индекса "Ф" является равным "нулю".

Анализ оспариваемых норм позволяет прийти к выводу, что правовой режим территориальной зоны земельных участков в зоне "Ф" направлен на сохранение текущего положения, при этом, в случае, если участок застроен - на сохранение текущих внешних габаритов имеющихся на участке зданий, а если на участке строения отсутствуют то новое строительство на нем возможно только после внесения изменений в ПЗЗ Москвы.

Указанное правовое регулирование в целом не противоречит положениям статей 40 и 85 ЗК РФ, поскольку застройка находящихся в собственности земельных участков допускается только с соблюдением требований градостроительных регламентов. При таких обстоятельствах, суд не может согласиться с доводами административного истца о том, что принятый нормативный правовой акт противоречит актам большей юридической силы.

При этом, необходимо отметить, что из содержания административного иска следует, что строительство дома осуществлено им в 2021 году, право собственности зарегистрировано 19 ноября 2021 года, то есть на момент утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки земельный участок не был застроен, а потому возможность организации на указанной территории рекреационного либо производственного пространства имелась, в том числе с учетом положений п. 1 ст. 279 ГК РФ и статьи 49 ЗК РФ (в соответствии с Генеральным планом города Москвы земельный участок с кадастровым номером --- расположен в границах природно-жилой функциональной зоны)ю

.Что касается довода административного истца о том, что градостроительный план земельного участка предусматривает возможность использования земельного участка для строительства жилого дома, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, суд отмечает, что в соответствии с частью 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка, следовательно, градостроительный план по своей правовой природе выполняет информационную функцию, в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения.

Учитывая, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также тот факт, что федеральное законодательство не содержит запрета на образование различных территориальных зон и нулевых параметров градостроительных регламентов, принимая во внимание положения статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации, согласно которой субъект Российской Федерации обладает полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, суд приходит к выводу, что принятое нормотворческое регулирование по оспариваемому административным истцом вопросу соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем административный иск подлежит отклонению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский городской суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административных исковых требований Венкина Кирилла Евгеньевича об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы".

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова