Решение суда Ненецкого автономного округа от 14 апреля 2010 г. N 3-5/2010 О признании отдельных положений Закона НАО от 24 октября 2007 г. N 134-ОЗ "О ежемесячных социальных выплатах сотрудникам Управления внутренних дел по Ненецкому автономному округу и сотрудникам отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу" противоречащими закону

Решение суда Ненецкого автономного округа
от 14 апреля 2010 г. N 3-5/2010

Суд Ненецкого автономного округа в составе:

председательствующего судьи Слоновой Н.Б.,

при секретаре Коткиной Ю.П.,

с участием старшего помощника прокурора Ненецкого автономного округа Ткачевой О.Т.,

представителя Собрания депутатов Ненецкого автономного округа Газимзяновой И.Е.,

представителя Администрации Ненецкого автономного округа Каневой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Нарьян-Маре 14 апреля 2010 года дело

по заявлению прокурора Ненецкого автономного округа в защиту Ненецкого автономного округа и интересов неопределенного круга лиц о признании отдельных положений Закона Ненецкого автономного округа от 24 октября 2007 года N 134-ОЗ "О ежемесячных социальных выплатах сотрудникам Управления внутренних дел по Ненецкому автономному округу и сотрудникам отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу" противоречащими федеральному законодательству и недействующими,

установил:

Прокурор Ненецкого автономного округа (далее по тексту - НАО) обратился в суд с заявлением о признании недействующим закона Ненецкого автономного округа от 24 октября 2007 года N 134-ОЗ "О ежемесячных социальных выплатах сотрудникам управления внутренних дел по Ненецкому автономному округу и сотрудникам отдела федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу" в части указаний:

- в названии "и сотрудникам отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу";

- в преамбуле "финансируемых за счет средств федерального бюджета и", и "сотрудникам и гражданскому персоналу отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу";

- в абзаце 1 части 1 статьи 1 закона "финансируемых за счет средств федерального бюджета и" и "сотрудникам начальствующего состава, государственным гражданским служащим и гражданскому персоналу отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу в размерах, указанных в Приложении";

- в абзаце 3 части 1 статьи 1 "и сотрудников отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу", а также всего абзаца 3 части 1 статьи 1, ввиду противоречия их федеральному законодательству, превышения органами государственной власти округа своей компетенции и наличия коррупциогенных факторов.

В обоснование заявления прокурор указал, что установление сотрудникам УВД и ОФМС по НАО, финансируемых за счет средств федерального бюджета, социальных гарантий в виде ежемесячных выплат за счет средств окружного бюджета противоречит:

- пункту 1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку эти службы не относятся к органам государственной власти субъекта РФ и не являются государственными учреждениями субъекта РФ;

- статье 85 Бюджетного кодекса РФ по причине того, что органы государственной власти не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства федеральных органов;

и не отвечает требованиям Федерального закона "О противодействии коррупции".

В судебном заседании старший помощник прокурора НАО Ткачева О.Т. заявленные требования поддержала по тем же основаниям.

С требованиями прокурора не согласились представители: Собрания депутатов НАО - Газимзянова И.Е. и Администрации НАО - Зуева Г.Л.

Заинтересованные лица считают, что оспариваемые прокурором положения не противоречат федеральному законодательству и приняты в рамках полномочий, предусмотренных ст. 26.3.1 и ст. 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Выслушав объяснения участников процесса и исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

24 октября 2007 года Собранием депутатов НАО принят, а 26 октября 2007 года вступил в силу закон НАО N 134-ОЗ "О ежемесячных социальных выплатах сотрудникам управления внутренних дел по Ненецкому автономному округу и сотрудникам отдела федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу".

Текст указанного закона был опубликован 26 октября 2007 года в "Сборнике нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа" N 12.

В настоящее время окружной закон действует в редакции Законов НАО от 20.02.2008 г. N 4-ОЗ, от 01.10.2009 г. N 60-ОЗ.

В преамбуле оспариваемого закона установлены расходные обязательства НАО по финансированию за счет средств окружного бюджета ежемесячных социальных выплат сотрудникам и гражданскому персоналу подразделений управления внутренних дел по НАО, финансируемых за счет средств федерального бюджета и окружного бюджета, сотрудникам и гражданскому персоналу отдела Федеральной миграционной службы по НАО.

Частью 1 статьи 1 закона установлено, что за счет средств окружного бюджета осуществляются ежемесячные социальные выплаты сотрудникам рядового и начальствующего состава, а также гражданскому персоналу подразделений Управления внутренних дел по НАО, финансируемых за счет средств федерального бюджета и окружного бюджета, сотрудникам начальствующего состава, государственным гражданским служащим и гражданскому персоналу отдела Федеральной миграционной службы по НАО в размерах, указанных в Приложении.

Налогообложение ежемесячных социальных выплат, установленных настоящим законом, производится в соответствии с действующим законодательством.

Для отдельных категорий сотрудников Управления внутренних дел по НАО и сотрудников отдела Федеральной миграционной службы по НАО законом округа об окружном бюджете на очередной финансовый год размеры ежемесячных социальных выплат, установленные в Приложении к настоящему закону, могут быть увеличены путем применения поправочных коэффициентов.

Оспариваемая норма, то есть часть 1 статьи 1 введена в действие с 1 января 2010 года статьей 8 закона НАО от 25.12.2009 N 94-ОЗ "Об окружном бюджете на 2010 год".

Между тем, анализ законодательства, в том числе, о бюджетной системе Российской Федерации позволяет суду сделать вывод о том, что приведенные правовые нормы в части противоречат федеральному законодательству.

В соответствии с п. "т" ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации.

А служба в ОВД и ОФМС является особым видом федеральной государственной службы (ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации") и правовое положение сотрудников, включая социальные льготы, определяются Законом Российской Федерации от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции", Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 19.07.2004 N 927, Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 12.02.1993 N 209, Положением о федеральной миграционной службе, утвержденным Указом Президента РФ 19.07.2004 N 928, Типовым положением о территориальном органе федеральной миграционной службы, утвержденным приказом МВД России от 02.12.2005 N 983, и иными нормативными правовыми актами.

Согласно ст. 18 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" финансирование федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ "О милиции" милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.

Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета (ст. 8), а милиция общественной безопасности - за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (ст. 9).

Аналогичное положение закреплено в ст. 35 закона "О милиции" и в Положении о милиции общественной безопасности (пункт 8).

Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

ФМС России подведомственно Министерству внутренних дел Российской Федерации. А территориальный орган является государственным органом, находящимся в подчинении ФМС России.

Положением о федеральной миграционной службе предусмотрено, что финансирование расходов на содержание территориальных органов и подразделений ФМС осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете (пункт 12 раздела III).

Одним из принципов построения и функционирования системы государственной службы, согласно ст. 3 закона "О системе государственной службы Российской Федерации", является федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Этот принцип закреплен и в ст. 10 закона "О системе государственной службы Российской Федерации", указывающий, что федеральный государственный служащий получает денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Обусловленные особенностями службы ограничения некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников милиции устанавливаются федеральными законами и обеспечиваются соответствующими социальными гарантиями, которые в силу ч. 3 ст. 52 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливаются федеральными законами.

Согласно ст. 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Таким образом, устанавливая льготы в виде ежемесячных социальных выплат сотрудникам милиции и ОФМС по НАО, финансируемые из федерального бюджета, окружной законодатель превысил свои полномочия.

Кроме того, анализ законодательства о бюджетной системе Российской Федерации свидетельствует о следующем.

Главными распорядителями средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание милиции и федеральной миграционной службы, являются соответственно МВД России и ФМС России.

Принцип подведомственности расходов бюджетов, в силу ст. 38.1 Бюджетного кодекса РФ, означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Статьей 31 БК РФ закреплен принцип самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, а также недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.

Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 84 БК РФ).

Более того, в силу ч. 6 ст. 85 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Установление ежемесячных социальных выплат сотрудникам УВД и ОФМС по НАО, финансируемых из федерального бюджета, не отнесено к таким исключительным случаям.

Таким образом, ни один из приведенных нормативных актов Российской Федерации не предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право устанавливать расходные обязательства НАО по финансированию за счет средств окружного бюджета ежемесячных выплат сотрудникам УВД и ОФМС по НАО, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Ссылка заинтересованных лиц на статью 26.3.1 закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", дающую законодательному органу право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, является несостоятельной в силу вышеуказанного.

Установление ежемесячных социальных выплат сотрудникам рядового и начальствующего состава, а также гражданскому персоналу подразделений Управления внутренних дел по НАО, финансируемых за счет средств федерального бюджета, сотрудникам начальствующего состава, государственным гражданским служащим и персоналу отдела ФМС по НАО не отвечает и требованиям Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Основными принципами противодействия коррупции является законность и приоритетное применение мер по предупреждению коррупции.

А основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области, унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а так же для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ст. 7 ФЗ N 273).

Таким образом, поскольку по данному делу установлено, что оспариваемые прокурором положения окружного закона противоречат федеральному законодательству, то заявленное им требование подлежит удовлетворению.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Вместе с тем, нельзя согласиться с требованием прокурора о признании недействующим всего абзаца 3 части 1 статьи 1 обжалуемого окружного закона ввиду противоречия федеральному законодательству и наличия корруциогенных факторов.

Обжалуемая норма предусматривает увеличение ежемесячных социальных выплат для отдельных категорий сотрудников Управления внутренних дел по НАО путем применения поправочных коэффициента.

В соответствии со ст. 9 Закона "О милиции", разделом 8 Положения о милиции общественной безопасности финансирование милиции общественной безопасности и органов управления этой милицией осуществляется за счет средств республиканского бюджета РФ и бюджета автономного округа, а также за счет средств местных бюджетов.

Обжалуемая норма действует, если законом округа об окружном бюджете на очередной финансовый год предусмотрены соответствующие средства.

Согласно ст. 8 закона НАО от 25.12.2009 N 94-ОЗ "Об окружном бюджете на 2010 год" в 2010 году социальные выплаты с применением поправочного коэффициента 2,5 установлены только работающим в сельских населенных пунктах НАО старшим участковым уполномоченным милиции и участковым уполномоченным милиции.

Эта категория сотрудников УВД по НАО относится к милиции общественной безопасности и финансируется из окружного бюджета, поэтому в этой части требования прокурора не могут быть удовлетворены, поскольку оспариваемая правовая норма не противоречит федеральному законодательству и принята в рамках полномочий законодательного органа.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 194, 198 и 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Ненецкого автономного округа о признании отдельных положений Закона Ненецкого автономного округа от 24.10.2007 N 134-ОЗ "О ежемесячных социальных выплатах сотрудникам управления внутренних дел по Ненецкому автономному округу и сотрудникам отдела федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу" (в редакции законов НАО от 20.02.2008 N 4-ОЗ, от 01.10.2009 N 60-ОЗ) противоречащими федеральному законодательству и недействующими, удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу указаний :

- в названии "и сотрудникам отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу";

- в преамбуле "за счет средств федерального бюджета и" и "сотрудникам и гражданскому персоналу отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу";

- в абзаце 1 части 1 статьи 1 "за счет средств федерального бюджета и", "сотрудникам начальствующего состава, государственным гражданским служащим и гражданскому персоналу отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу;

- в абзаце 3 части 1 статьи 1 "и сотрудников отдела Федеральной миграционной службы по Ненецкому автономному округу".

В признании абзаца 3 части 1 статьи 1, касающегося установления для отдельных категорий сотрудников Управления внутренних дел по Ненецкому автономному округу законом округа об окружном бюджете на очередной финансовый год поправочных коэффициентов к размерам ежемесячных социальных выплат, установленных в Приложении к настоящему закону, противоречащим федеральному законодательству, отказать.

Обязать Собрание депутатов Ненецкого автономного округа после вступления решения в законную силу опубликовать в течение месяца в окружной газете "Наръяна Вындер" сообщение о настоящем решение.

Взыскать с Собрания депутатов Ненецкого автономного округа в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 (две тысячи) рублей.

Решение может быть обжаловано в Верховном Суде Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы, а прокурором принесения представления через суд Ненецкого автономного округа в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий

Слонова Н.Б.