Приложение N 1. Программа по повышению эффективности расходов окружного бюджета на 2012-2014 годы

Приложение N 1
к постановлению Администрации Ненецкого автономного округа
от 24 апреля 2012 г. N 104-п

Программа
по повышению эффективности расходов окружного бюджета на 2012-2014 годы

I. Описание текущей ситуации, необходимость разработки и реализации Программы

Современное состояние региональных финансов Ненецкого автономного округа оценивается как стабильное, создающее основу для динамичного социально-экономического роста, характеризуется проведением ответственной бюджетной политики, исполнением в полном объеме принятых бюджетных обязательств, оптимизацией бюджетных расходов на социально-культурную сферу, концентрацией инвестиционных ресурсов на реализации приоритетных инвестиционных проектов и программ, совершенствовании бюджетного планирования и формировании новых межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. Система управления региональными финансами формируется путем:

1) организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

2) упорядочения основных социальных обязательств;

3) наличия при Управлении финансов и экономического развития Ненецкого автономного округа казначейства, обеспечивающего кассовое обслуживание окружного бюджета, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств, управление единым счетом окружного бюджета;

4) поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (реестра расходных обязательств, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, долгосрочных и ведомственных целевых программ);

5) осуществления процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд через электронные торги и придание этому процессу публичности.

В то же время не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов, механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем:

1) стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов, применяемых для достижения целей государственной политики;

2) сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации исполнительных органов государственной власти, а также государственных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

3) структура и динамика расходов слабо увязаны с целями стратегии социально-экономического развития Ненецкого автономного округа;

4) отсутствуют действенные методики оценки деятельности исполнительных органов государственной власти, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;

5) планирование программных и непрограммных расходов методологически не взаимоувязано;

6) низкие темпы освоения муниципальными образованиями выделяемых средств окружного бюджета на софинансирование строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности.

II. Цели, задачи Программы

Основной целью Программы по повышению эффективности расходов окружного бюджета на 2012-2014 годы (далее - Программа) является создание условий для повышения эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Ненецкого автономного округа по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей граждан и юридических лиц в государственных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Ненецкого автономного округа, повышение качества бюджетного процесса.

Для достижения поставленной цели Программы необходимо решение следующих задач:

1) обеспечение увязки стратегических направлений развития Ненецкого автономного округа с бюджетным планированием;

2) создание механизмов повышения эффективности бюджетных расходов;

3) совершенствование условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из окружного бюджета.

Основными направлениями решения указанных задач являются:

1) переход от однолетнего к среднесрочному бюджетному планированию;

2) в сфере межбюджетных отношений - определение приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, а также оценка качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

3) внедрение программно-целевого подхода при формировании и исполнении окружного бюджета и переход к утверждению "программного" бюджета;

4) внедрение оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств и формирование их ежегодного рейтинга;

5) осуществление мониторинга потребности конкретных видов и объемов предоставляемых государственных услуг, утверждение стандартов качества государственных услуг, оказываемых за счет средств бюджета, разработка и внедрение системы контроля за выполнением государственных заданий;

6) совершенствование структуры и механизмов государственного финансового контроля, развитие внутреннего контроля.

III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета

Перед Ненецким автономным округом стоит задача обеспечения устойчивости региональной экономики на основе совершенствования ее структуры, внедрения инноваций, осуществления модернизации в сфере оказания социальных услуг, улучшения транспортной, энергетической и финансовой инфраструктуры, формирования благоприятной среды для предпринимательской деятельности. Для повышения эффективности деятельности, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

1) надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

2) использование для целей бюджетного планирования консервативного долгосрочного прогноза социально-экономического развития Ненецкого автономного округа;

3) стабильность и предсказуемость налоговой политики;

4) недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджета с определенными доходами;

5) планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

6) принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации и при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

7) соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости).

Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов планируется реализовать следующие основные меры:

1) совершенствование среднесрочного планирования путем перехода к формированию окружного бюджета на трехлетний период;

2) разработка методики формализованного прогнозирования доходов окружного бюджета по основным налогам и сборам;

3) разработка порядка проведения оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот и ставок налогов в соответствии с законодательством Ненецкого автономного округа;

4) разработка порядка конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств окружного бюджета;

5) разработка порядка составления и ведения кассового плана;

6) разработка правой базы для перехода с 2015 года к одноканальному финансированию здравоохранения.

В целях обеспечения стабильной доходной базы окружного бюджета необходимо продолжить практику заключения соглашений о социально-экономическом сотрудничестве Ненецкого автономного округа с крупнейшими налогоплательщиками.

IV. Повышение эффективности финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями

В сфере межбюджетных отношений необходимо дальнейшее совершенствование через развитие механизмов предоставления финансовой помощи местным бюджетам. Актуальными становятся задачи определения приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований и установления их перечня на срок не менее трёх лет, подготовки предложений по установлению нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления в соответствии со ст. 136 Бюджетного Кодекса Российской Федерации и порядка проведения контроля за соблюдением данных нормативов. Также необходимо осуществлять мониторинги соблюдения муниципальными образованиями требований бюджетного законодательства, оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

V. Программа как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

В настоящее время повышение эффективности бюджетных расходов может быть достигнуто путем концентрации необходимых ресурсов на приоритетных направлениях с использованием механизмов планирования и управления, которые ориентированы на достижение конечных результатов. Применение программно-целевого подхода является наиболее действенным способом решения задач, направленных на достижение качественных результатов, связанных с осуществлением бюджетных расходов.

Внедрение программно-целевого подхода при формировании и исполнении окружного бюджета будет происходить через расширение числа программ и подпрограмм (долгосрочных, ведомственных и других региональных целевых программ) и, соответственно, увеличение доли расходов бюджета, формируемых в рамках программ. Программы будут охватывать все ключевые цели и задачи социально-экономической политики.

Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого подхода при формировании и исполнении окружного бюджета будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности исполнительных органов государственной власти, отвечающих за реализацию соответствующих программ, уточнения структуры и полномочий исполнительных органов государственной власти.

Использование при формировании и исполнении окружного бюджета программно-целевого подхода, позволяющего осуществлять концентрацию ресурсов в целях достижения конкретных измеримых результатов, будет являться основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов.

Для обоснования необходимости решения задач программными методами должны учитываться приоритеты и цели стратегии социально-экономического развития Ненецкого автономного округа.

Общими принципами разработки и реализации долгосрочных целевых программ являются:

1) формирование долгосрочных целевых программ исходя из четко определенных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

2) определение исполнительного органа государственной власти, отвечающего за реализацию долгосрочной целевой программы (достижение конечных результатов);

3) установление для долгосрочных целевых программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

4) проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации долгосрочных целевых программ, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Общими принципами разработки и реализации ведомственных целевых программ являются:

1) приоритетный характер решаемых ведомственной целевой программой проблем;

2) обоснованность и комплексность мероприятий ведомственной целевой программы, их определенность, количественная измеримость, соответствие поставленным задачам, реальность сроков их реализации;

3) эффективность ведомственной целевой программы и порядка осуществления мероприятий программы, ожидаемые конечные результаты.

Для реализации принципов публичности потребуется разработать порядок проведения публичных обсуждений по проектам долгосрочных целевых программ.

VI. Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения

Основные направления оптимизации функций государственного управления и повышения эффективности обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Ненецкого автономного округа:

1) оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств и формирование их ежегодного рейтинга;

2) передача функций исполнительных органов государственной власти Ненецкого автономного округа, не отнесенных к основному виду деятельности, специально созданным государственным учреждениям;

3) снижение доли неэффективных расходов на содержание органов государственной власти Ненецкого автономного округа.

Для внедрения в практику оценки качества финансового менеджмента необходимо подготовить соответствующую нормативную базу - разработать систему показателей мониторинга качества финансового менеджмента, формы и формулы для их расчета, ввести рейтинговую оценку деятельности главных распорядителей средств бюджета. Качество финансового менеджмента в существенной степени зависит от организации главными распорядителями средств бюджета процедур бюджетного планирования, исполнения бюджета, ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности. Поэтому в оценке качества финансового менеджмента немаловажное место должна занимать оценка наличия правовых актов главных распорядителей средств бюджета, регулирующих их внутренние бюджетные процессы.

VII. Повышение эффективности планирования и предоставления государственных услуг (работ)

В 2011 году подготовлена нормативная правовая база по реализации на территории округа Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". С 1 января 2012 года все окружные государственные учреждения имеют новый правовой статус. На первое место вышел вопрос повышения эффективности планирования и качества государственных услуг (работ), оказываемых окружными государственными учреждениями.

Для решения данного вопроса необходимо:

1) формирование государственного задания и определение объема субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием учреждениями государственных заданий, осуществлять на трехлетний период;

2) утверждение стандартов качества государственных услуг;

3) установление контроля за исполнением государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам;

4) изучение мнения населения о качестве оказания государственных услуг и осуществление мониторинга потребности в государственных услугах.

VIII. Развитие системы государственного финансового контроля

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг требуют комплексного реформирования системы государственного финансового контроля.

В этих целях необходимо:

1) принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями средств окружного (местного) бюджета, результаты которого должны быть доступны органам государственного финансового контроля;

2) разработать порядок осуществления ведомственного контроля в исполнительных органах государственной власти Ненецкого автономного округа;

3) разработать порядок размещения информационных материалов о результатах финансового контроля;

4) осуществлять проверки состояния ведомственного контроля у главных распорядителей бюджетных средств.

IX. Организация реализации программы

Руководство реализацией Программы, а также координацию и контроль за ее реализацией возлагается на рабочую группу, состав которой утверждается распоряжением губернатора Ненецкого автономного округа.

Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках утверждаемого Плана мероприятий по реализации Программы по повышению эффективности расходов окружного бюджета на 2012-2014 годы.