Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 г. по делу N 66а-1484/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Кузьмичева В.А.

судей

Рогожиной Е.В, Савинова К.А.

при секретаре

Юриной Т.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ситиматик Чувашия" о признании недействующим со дня принятия Приказа Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012", по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Ситиматик Чувашия" на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 27 апреля 2023 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В, объяснения представителя административного истца ООО "Ситиматик Чувашия" - ФИО11, представителей административного ответчика Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики - АнисимоваК.В, Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики - ФИО13, представителя заинтересованного лица Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам - ФИО9, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

8 июля 2020 года Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики принят Приказ N 03/1-03/422 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012".

Данный Приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 зарегистрирован в Государственной службе Чувашской Республики по делам юстиции 9 июля 2020 года, регистрационный номер N 6136, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://wvwv.pravo.gov.ru, 10 июля 2020 года, а также в издании "Вести Чувашии", N 29 24 июля 2020 года.

Согласно п. 2 Приказа, данный документ вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.

Данным приказом ранее утвержденные Приказом Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012 дополнены сноской следующего содержания: "*средняя плотность твердых коммунальных отходов, образующихся на территории Чувашской Республики, составляет 88, 98 кг/куб. м".

14 ноября 2017 года Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики принят приказ N 03/1-03/1012 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чувашской Республики" утверждены нормативы накопления ТКО на территории Чувашской Республики (приложение).

Данный приказ опубликован в издании "Вести Чувашии", N 46, 25 ноября 2017 года.

Пунктом 3 данного документа предусмотрено, что настоящий приказ вступает в силу через десять дней после дня его официального опубликования.

Административный истец ООО "МВК "Экоцентр" (после реорганизации ООО "Ситиматик Чувашия", далее также общество) обратилось в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422, как принятого с нарушением порядка принятия нормативного правового акта, с превышением полномочий органом, его принявшим, а также как несоответствующему акту, имеющему большую юридическую силу.

В обоснование административного иска общество указывало на то, что применением данного приказа в отношении административного истца, являющегося региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами в Чувашской Республике, нарушаются его права и законные интересы.

Решением Верховного Суда Республики Чувашия от 27 апреля 2023 года в удовлетворении требований административного истца отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение, которым административные исковые требования удовлетворить, в связи с нарушением судом норм материального и процессуального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы административные ответчики, заинтересованное лицо, прокуратура Чувашской Республики представили возражения и дополнительные возражения на апелляционную жалобу, в которой просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Также административный истец представил дополнительные пояснения в обоснование доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО11 доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, поддержала.

Представители административных ответчиков Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики ФИО12, Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики ФИО13, участвующие в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, поддержали свои возражения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с главой 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения явившихся лиц, участвующих в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, дополнения и пояснения к ней, возражения и дополнения к ним, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50) обращено внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным.

Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 разъяснено, что нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления).

Исходя из положений статьи 1 Закона об отходах производства и потребления, норматив образования отходов - это установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции; твердые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд; к твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами; норматив накопления твердых коммунальных отходов - среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

Пунктом 1 статьи 2 Закона об отходах производства и потребления определено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 24.10 Закона об отходах производства и потребления в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что на момент обращения в суд административный истец имел наименование - Общество с ограниченной ответственностью "МВК "Экоцентр" ОГРН N, основной вид деятельности - сбор неопасных отходов (38.11), в числе дополнительных видов деятельности - обработка и утилизация неопасных отходов (46.49.49), имеет лицензию 21.0006.19 от 24 апреля 2019 года на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (ГРН N от 26 апреля 2019 года).

3 августа 2022 года на внеочередном общем собрании участников ООО "МВК "Экоцентр" было принято решение об изменении фирменного наименования общества на Общество с ограниченной ответственностью "Ситиматик Чувашия".

22 августа 2022 года указанные изменения в наименование административного истца были внесены в Единый государственный реестр юридических лиц (запись ГРН N от 22 августа 2022 года).

27 апреля 2018 года между Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики и ООО "МВК "Экоцентр" (Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами) заключено соглашение на срок 10 лет, по которому Региональный оператор обеспечивает сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов (ТКО) на территории Чувашской Республики.

В течение срока действия соглашения Региональный оператор обязался организовать и осуществлять деятельность по обращению с ТКО на территории Чувашской Республики, в соответствии с территориальной схемой в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе, с твердыми коммунальными отходами, на территории Чувашской Республики (территориальная схема), региональной программой в области обращения с отходами, в том числе, с твердыми коммунальными отходами, и приложениями к данному соглашению.

3 июня 2020 года УФАС по Чувашской Республике по результатам рассмотрения обращения ООО "Хорека21" по вопросу расчета платы за обращение с твердыми коммунальными отходами (ТКО) с применением показателей плотности, утвержденных приказом Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики N 03/1-03/1012 от 14 ноября 2017 года, внесло в адрес Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики предупреждение N ВК/5036/20.

Согласно данному предупреждению УФАС по Чувашской Республике, в действующем приказе Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012 отсутствует средняя плотность ТКО, образующихся на территории Чувашской Республики, так как на момент принятия приказа отсутствовали данные об объеме ТКО, принятых от собственников ТКО (без учета ТКО, коммерческий учет которых осуществлялся исходя из массы) и массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год.

Для устранения нарушения Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики издан приказ от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012" в преамбуле которого указано, что оспариваемый приказ принят во исполнение предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 3 июля 2020 N ВК/5036/20 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Разрешая требования административного истца о признании недействующим приказа Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012", которым утверждена средняя плотность твердых коммунальных отходов на территории Чувашской Республики в размере 88, 98 куб. м, суд первой инстанции установил, что оспариваемый правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры и правил введения нормативных правовых актов в действие, а также порядка опубликования и вступления в силу.

Так, суд первой инстанции отклонил доводы административного истца о нарушении процедуры принятия Приказа, выразившейся в отсутствии оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, в части не проведения правовой экспертизы, в части нарушения порядка принятия оспариваемого нормативного акта и порядка его регистрации, в части проведения антикоррупционной экспертизы, в части превышения полномочий при издании оспоренного Приказа.

Судебная коллегия не соглашается с такими выводами суда первой инстанции в части отсутствия необходимости оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, исходя из следующего.

На время принятия оспариваемого нормативно-правового акта действовал Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Закон 184-ФЗ), согласно ст. 26.3-3 которого установлены исчерпывающий перечень проектов нормативных правовых актов, в отношении которых оценка регулирующего воздействия не проводится и которые подлежат оценке регулирующего воздействия.

В соответствии с п. 1 ст.26.3-3 указанного закона оценке регулирующего воздействия подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

а) устанавливающие новые, изменяющие или отменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз (далее - обязательные требования);

б) устанавливающие новые, изменяющие или отменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности и запреты для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Порядок проведения оценки регулирующего воздействия устанавливается субъектом РФ.

В Чувашской Республике принят Закон Чувашской Республики от 4марта 2016 года N 4 "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики, об установлении и оценке применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах Чувашской Республики, экспертизе нормативных правовых актов Чувашской Республики", а также Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики, утверждённый Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 ноября 2012 года N 532.

Согласно Закону Чувашской Республики от 4 марта 2016 года N 4 "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики, об установлении и оценке применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах Чувашской Республики, экспертизе нормативных правовых актов Чувашской Республики" оценке регулирующего воздействия подлежат проекты следующих нормативных правовых актов Чувашской Республики: законы Чувашской Республики; указы Главы Чувашской Республики; постановления Кабинета Министров Чувашской Республики;нормативные правовые акты органов исполнительной власти Чувашской Республики.

Оспариваемый нормативный правовой акт, что установлено также судом первой инстанции, регулирует отношения в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

При этом, в силу положений статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления, определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Кроме того, приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 года N 1638/16 утверждены Методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее Методические указания).

В пункте 85 раздела VI. особенности формирования единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (п.п. 83 - 95) приводится формула расчета единого тарифа регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, в которой участвует - коэффициент перевода, определяемый в соответствии с Правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 года N505 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, N24, ст.3543) (далее - Правила коммерческого учета, Правила 505), в целях сопоставления объема и массы твердых коммунальных отходов (средняя плотность твердых коммунальных отходов).

Таким образом, введенная средняя плотность напрямую затрагивает интересы субъектов осуществляющих предпринимательскую деятельность как потребителей, поскольку это влияет на размер тарифа, исходя из которого потребители, в том числе предприниматели, оплачивают услуги регионального оператора.

Данное обстоятельство подтверждается вышеуказанными предупреждениями УФАС по Чувашской Республике, вынесенными в адрес Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики и Госслужбы Чувашии по тарифам, а так же представлением прокуратуры Чувашской Республики об устранении и недопущении впредь нарушений законодательства об антикоррупционной экспертизе и оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов от 26 августа 2020 года N71-138-2020/Под-13-20 и ответом Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 29 сентября 2020 года N19/15.20.908 (т. 1, л.д. 162-164).

При таких обстоятельствах, довод административного истца в части необходимости проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта - оспоренного приказа является убедительным.

Также судебная коллегия находит заслуживающим внимание довод административного истца о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы.

Так пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" установлена обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Согласно статье 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Статьей 8 Закона Чувашской Республики от 4 июня 2007 года N 14 "О противодействии коррупции" установлено:

органы исполнительной власти Чувашской Республики обеспечивают проведение антикоррупционной экспертизы подготовленных ими проектов нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности и изданных ими нормативных правовых актов (п.8 ст.8);

порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов устанавливается Кабинетом Министров Чувашской Республики (п.2 ст.8);

антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов проводится в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации(п.2ст.8).

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25декабря 2007 года N348 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, согласно которому:

органы исполнительной власти Чувашской Республики проводят антикоррупционную экспертизу, подготавливаемых ими проектов актов (п.2.2 указанного Порядка).

Результаты антикоррупционной экспертизы проекта акта отражаются разработавшим его органом исполнительной власти Чувашской Республики в заключении по форме согласно приложению к настоящему Порядку (п. 2.5 указанного Порядка).

Вопреки доводам административных ответчиков, в материалы дела не представлены: доказательства проведения антикоррупционной экспертизы проекта оспариваемого нормативного правового акта, заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы по форме, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2007 года N 348. Оспариваемый приказ опубликован на сайтеhttp://regulationsold.cap.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=12284:proekt-prikaz-minstroya-chuvashii-o-vnesenii-izmenenij-v-prikaz ministerstva-stroitelstva-arkhitektury-i-zhilishchno-kommunalnogo-khozyajstva-chuvashskoj-respubliki-ot-14-noyabrya-2017-g-03-1-03 1012&catid=17&Itemid=116. Категория: Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики. Опубликовано 7 июля 2020 года 16:40.

Судебная коллегия в ходе судебного заседания просмотрела сайт regulations.cap.ru в сети "Интернет" и установила, что проект оспариваемого Приказа, в нарушение требований действующего законодательства, не был опубликован на сайте для прохождения антикоррупционной экспертизы.

Представленное в материалы дела экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Чувашской Республики от 31 июля 2020 года N 02-24-1071 является заключением в отношении принятого и вступившего в силу нормативного акта, а не проекта оспариваемого нормативного правого акта, и не может подменять собой необходимость проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта.

Судебная коллегия также соглашается с доводом подателя апелляционной жалобы о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного акта и порядка его регистрации.

Указом Президента Чувашской Республики от 28 июля 2003 года N 77, в редакции, действующей на момент издания спорного приказа, утверждено Положение о порядке государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Чувашской Республики (далее Положение о государственной регистрации НПА).

Пунктом 5 Положения о государственной регистрации НПА установлено, что проект нормативного правового акта, устанавливающий новые или изменяющий ранее предусмотренные нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности в обязательном порядке подлежит направлению на согласование в Министерство экономического развития и имущественных отношений Чувашской Республики.

Доказательств согласования оспариваемого приказа с Минэкономразвития Чувашии в материалы дела не представлено.

Пунктом 8 Положения о государственной регистрации НПА установлено, что:

"При подготовке проекта нормативного правового акта органом исполнительной власти Чувашской Республики проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном Кабинетом Министров Чувашской Республики, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта представляется органом исполнительной власти Чувашской Республики в уполномоченный орган вместе с нормативным правовым актом, направленным на государственную регистрацию.

В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы орган исполнительной власти Чувашской Республики размещает проект нормативного правового акта на сайте regulations.cap.ru в сети "Интернет" с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Как ранее указывалось, Минстроем Чувашии антикоррупционная экспертиза не проводилась, на сайте regulations.cap.ru в сети "Интернет" проект оспариваемого приказа не публиковался.

Пунктом 9 Положения о государственной регистрации НПА установлено, что:

"Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть подписан (утвержден) руководителем органа исполнительной власти Чувашской Республики, а прилагаемая к нормативному правовому акту справка должна быть подписана руководителем юридической службы органа исполнительной власти Чувашской Республики, издающего указанный акт (в случае отсутствия юридической службы - юристом).

На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы органа исполнительной власти Чувашской Республики (в случае отсутствия юридической службы - юристом), свидетельствующая, что нормативный правовой акт проверен на соответствие законодательству Российской Федерации и законодательству Чувашской Республики.

В соответствии с настоящим Положением ответственность за представление нормативного правового акта на государственную регистрацию возлагается на руководителя органа исполнительной власти Чувашской Республики".

Документы, подтверждающие подготовку оспариваемого приказа в порядке, установленном пунктом 8 и 9, в материалы дела не представлены.

В то же время, довод административного истца о не проведении правовой экспертизы оспариваемого приказа судебная коллегия отклоняет, как необоснованный, поскольку из обстоятельств дела следует, что Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Чувашской Республике, в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" и Положением об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъект\(субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза приказа Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1- 03/1012 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чувашской Республики" (в редакции приказов Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 18 декабря 2019 года N 03/1-03/1028, от 8 июля 2020года N 03/1-03/422).

Из экспертного заключения по результатам проведенной правовой экспертизы от 31 июля 2020 года N 02-24-1071 следует, что поводом для её проведения в отношении данного нормативного правового акта является внесение в него изменений приказом Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017года N 03/1-03/1012".

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый приказ принят Минстроем Чувашии с превышением своих полномочий судебной коллегией отклоняется, как основанный на неверном толковании норм материального права.

Так учет и (или) массы твердых коммунальных отходов определяется в соответствии с Правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 года N 505 "Об утверждении Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов" (далее - Правила N 505), то есть в соответствии с нормативным правовым актом, регулирующим деятельность по обращению с твердыми бытовыми отходами.

Согласно пункту 4 Правил N 505 в целях сопоставления объема и массы ТКО определяется средняя плотность ТКО, рассчитываемая как отношение объема ТКО, принятых от собственников ТКО (без учета ТКО, коммерческий учет которых осуществляется исходя из их массы), к массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год, а при отсутствии таких данных - как отношение установленного годового норматива накопления в объемных показателях к годовому нормативу накопления по массе (далее - средняя плотность ТКО).

Правилами N 505 вводится понятие "средняя плотность ТКО" в целях соотнесения объема и массы ТКО в связи с разными подходами ведения учета образованных ТКО и переданных в дальнейшем на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения.

Средняя плотность ТКО свидетельствует о количестве единиц объема ТКО в 1 единице массы ТКО, то есть определяется коэффициент соотношения между величинами.

На основании изложенного, с учетом действующего законодательства среднюю плотность ТКО следует определять в соответствии с Правилами N 505, которые являются нормативным правовым актом, регулирующим деятельность по обращению с твердыми бытовыми отходами.

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 4 июня 2012 года N 214 "Вопросы Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики" на территории Чувашской Республики соответствующими полномочиями наделено на момент издания оспариваемого приказа Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики. Иного исполнительного органа, осуществлявшего полномочия в области обращения с ТКО, не имелось.

Так, Министерство в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в частности:

47.1) устанавливает нормативы накопления твердых коммунальных отходов;

47.2) утверждает в пределах своей компетенции инвестиционные программы для операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и осуществляющих строительство, реконструкцию объектов обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и осуществляющих строительство, реконструкцию объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, в том числе в соответствии с концессионным соглашением, соглашением о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, инвестиционным договором;

47.3) организовывает деятельность по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации твердых коммунальных отходов;

47.4) утверждает порядок накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления);

47.5) регулирует деятельность региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - региональный оператор), за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора.

Таким образом, полномочия для издания оспариваемого приказа, по мнению судебной коллегии, у административного ответчика Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики имелись.

При оценке доводов административного иска в части того, что оспариваемый Приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики не соответствует акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из того, что отсутствует несоответствие оспариваемого приказа акту, имеющему большую юридическую силу, поскольку средняя плотность твердых коммунальных отходов, образующихся на территории всей Чувашской Республики, определена уполномоченным органом в соответствии с пунктом 4 Правил N 505.

Судебная коллегия не соглашается с данным выводом суда первой инстанции, поскольку он сделан с нарушением норм материального права.

Как указывалось выше, статьей 24.10 Закона об отходах производства и потребления установлено, что определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 Правил N 505 в целях сопоставления объема и массы твердых коммунальных отходов определяется средняя плотность твердых коммунальных отходов, рассчитываемая как отношение объема твердых коммунальных отходов, принятых от собственников твердых коммунальных отходов (без учета твердых коммунальных отходов, коммерческий учет которых осуществляется исходя из их массы), к массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год, а при отсутствии таких данных - как отношение установленного годового норматива накопления в объемных показателях к годовому нормативу накопления по массе (далее - средняя плотность твердых коммунальных отходов), таким образом, под средней плотностью твердых коммунальных отходов понимается масса отходов, которые содержаться в единице объема. Высчитать точное значение можно по формуле ? = V/m, где V-объем, m-масса, а ? - средняя плотность.

Как установлено в суде апелляционной инстанции, в 2019 году на территории Чувашской Республики действовало 13 объектов обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов, куда поступали ТКО с территории 26 муниципальных образований.

Из материалов дела следует, что средняя плотность твердых коммунальных отходов утверждена Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики в размере 88, 98 кг/куб м, как отношение объема твердых коммунальных отходов, принятых от собственников твердых коммунальных отходов (без учета твердых коммунальных отходов, коммерческий учет которых осуществляется исходя из их массы), к массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год.

При этом, как не отрицал представитель административного ответчика Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики, у них отсутствовали данные за 2019 год по объему ТКО принятых от собственников; по массе ТКО переданных на 13 объектов размещения ТКО.

В материалах дела, так же отсутствуют такие данные как: по объему ТКО принятых от собственников, так и по массе ТКО переданных на 12 объектов размещения отходов.

Из представленных материалов по определению средней плотности, пояснений представителей административных ответчиков, судом первой инстанции установлено, что измерение массы твердых коммунальных отходов производилось не в отношении всего объема твердых коммунальных отходов, а лишь в отношении примерно 80% (4 муниципальных образования) в связи с тем, что не все полигоны, принимающие твердые коммунальные отходы, в период проведения замеров, были оборудованы приборами учета.

При этом для расчетов принимались сведения по объёму и массе вывезенного ТКО за 2019 года, а не принятые от собственников ТКО, поскольку в силу Закона эти понятия не тождественны. Данные обстоятельства не оспариваются лицами, участвующими в деле, и подтверждаются материалами дела (т. 1, л. д. 119-121). Сведения по объему ТКО, принятых от собственников, не запрашивались.

Вместе с тем, порядок расчета средней плотности производится исходя из положений пункта 4 Правил N 505, которым прямо предусмотрено, что средняя плотность твердых коммунальных отходов рассчитывается как отношение объема твердых коммунальных отходов, принятых от собственников твердых коммунальных отходов к массе таких отходов, переданных на объекты обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов за последний истекший календарный год, таким образом, для расчета среднейплотности твердых коммунальных отходов необходимо весь объем твердых коммунальных отходов разделить на всю массу твердых коммунальных отходов, а не объем всех контейнеров для накопления твердых коммунальных отходов, установленных в местах накопления твердых коммунальных отходов, без учета фактического объема находящихся там твердых коммунальных отходов, разделить на показатели части массы твердых коммунальных отходов, поступивших на полигоны, только оборудованные средствами измерения.

Использование данных о массе твердых коммунальных отходов, поступивших только на полигоны, оборудованные средствами измерения, без учета твердых коммунальных отходов, поступивших на полигоны, не оборудованные средствами измерения, повлекло искажение показателя средней плотности.

Отсутствие возможности получить фактические данные о массе и объеме всех твердых коммунальных отходов, поступивших на полигоны, расположенные на территории Чувашской Республики, не исключает возможность установления средней плотности твердых коммунальных отходов, исходя из нормативных данных о массе и объеме твердых коммунальных отходов.

В силу положений статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов, которые утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что показатель средней плотности твердых коммунальных отходов на территории Чувашской Республики, утвержденный оспариваемым Приказом, определен в нарушение пункта 4 Правил N 505, в связи с чем, оспариваемый приказ должен быть признан не действующим, как не соответствующий нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 8 июля 2020 года N03/1-03/422 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N03/1-03/1012" подлежит признанию недействующим, а решение суда первой инстанции отмене, в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильным применением норм материального права.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан не действующим, судебная коллегия, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, учитывая, что оспариваемые положения изначально вошли в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую силу, пришла к выводу о признании нормативного правового акта недействующим в части со дня его принятия, поскольку признание оспариваемых положений с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 КАС РФ.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 27 апреля 2023 года отменить.

Принять новое решение, которым административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Ситиматик Чувашия" удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 8 июля 2020 года N 03/1-03/422 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 14 ноября 2017 года N 03/1-03/1012".

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Чувашской Республики.

Мотивированное апелляционное определение составлено 31 августа 2023 г.

Председательствующий

Судьи