Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 08 августа 2023 г. по делу N 8а-18897/2023[88а-28260/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Иванова А.Е. и Аняновой О.П.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Кныш А.А, действующей в интересах ООО "Альфа Строй", и исполнительного директора ООО "Альфа Строй" Шороховой О.Г. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 апреля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Альфа Строй" об оспаривании отдельных положений нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснения представителя администрации Краснодарского края по доверенности Евсеенко В.Е, представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по доверенности Сартр Ю.Н, заключение прокурора Фроловой Е.В, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным собранием Краснодарского края 18 апреля 2007 года принят Закон Краснодарского края N 1229-КЗ "Об обеспечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, информации и связи в Краснодарском крае".

Главой администрации Краснодарского края 8 октября 2007 года принято постановление N 950 "О согласовании заданий на проектирование объектов социальной инфраструктуры при их строительстве, реконструкции и капитальном ремонте с управлениями социальной защиты населения в муниципальных образованиях Краснодарского края в части обеспечения беспрепятственного доступа к ним маломобильных граждан".

ООО "Альфа Строй" обратилось в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, об оспаривании:

пункта 1.6 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23 августа 2016 года N 642 "Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Краснодарского края";

части 3 статьи 5 Закона Краснодарского края от 27 апреля 2007 года N 1229-КЗ "Об обеспечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, информации и связи в Краснодарском крае";

постановления главы администрации Краснодарского края от 8 октября 2007 года N 950 "О согласовании заданий на проектирование объектов социальной инфраструктуры при их строительстве, реконструкции и капитальном ремонте с управлениями социальной защиты населения в муниципальных образованиях Краснодарского края в части обеспечения беспрепятственного доступа к ним маломобильных граждан".

Определением Краснодарского краевого суда от 2 ноября 2022 года требования административного иска об оспаривании отдельных положений Закона Краснодарского края от 27 апреля 2007 года N 1229-КЗ и постановления главы администрации Краснодарского края от 8 октября 2007 года N 950 выделены в отдельное производство.

Решением Краснодарского краевого суда от 7 декабря 2022 года административные исковые требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 апреля 2023 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении иска.

В кассационных жалобах, поданных представителем ООО "Альфа Строй" по доверенности Кныш А.А. и исполнительным директором ООО "Альфа Строй" Шороховой О.Г. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об изменении апелляционного определения.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 19 апреля 2023 года, определением судьи кассационной инстанции от 10 июля 2023 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения представителя администрации Краснодарского края по доверенности Евсеенко В.Е, представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по доверенности Сартр Ю.Н, заключение прокурора Фроловой Е.В, полагавших апелляционное определение законным, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

До рассмотрения дела по существу от представителя Законодательного собрания Краснодарского края Кучер А.О. поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства ввиду нахождения представителя органа государственной власти в ежегодном отпуске

Рассмотрев данное ходатайство, судебная коллегия не находит оснований для его удовлетворения ввиду отсутствия уважительных причин, подтверждающих необходимость отложения рассмотрения дела.

В кассационной жалобе указано на неправильное применение норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как следует из материалов дела, Законодательным собранием Краснодарского края принят Закон Краснодарского края от 27 апреля 2007 года N 1229-КЗ "Об обеспечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, информации и связи в Краснодарском крае".

Часть 3 статьи 5 указанного закона устанавливает, что задания на проектирование объектов социальной инфраструктуры согласовываются в установленном порядке с органами социальной защиты населения Краснодарского края. Порядок согласования заданий на проектирование с указанными органами социальной защиты населения определяется высшим исполнительным органом Краснодарского края.

Во исполнении данной правовой нормы 8 октября 2007 года главой администрации Краснодарского края принято постановление N 950 "О согласовании заданий на проектирование объектов социальной инфраструктуры при их строительстве, реконструкции и капитальном ремонте с управлениями социальной защиты населения в муниципальных образованиях Краснодарского края в части обеспечения беспрепятственного доступа к ним маломобильных граждан", которым регламентирован Порядок согласования заданий на проектирование с указанными органами социальной защиты населения.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что Закон N 1229-КЗ и постановление N 950 в части необходимости согласования задания на проектирование объектов социальной инфраструктуры с органами социальной защиты населения Краснодарского края не соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции правомерно с указанными выводами не согласился.

Согласно статье 7 Конституции Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72, частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 5 Федерального закона N 181-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Закон N 1229-КЗ и постановление N 950 приняты уполномоченными органами в пределах их компетенции с соблюдением требований законодательства.

В вопросе соответствия оспариваемых нормативных актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, следует отметить следующее.

В соответствии с положениями статьи 15 Федерального закона N 181-ФЗ порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи устанавливается федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, исходя из финансовых возможностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организаций.

В случаях, если существующие объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур невозможно полностью приспособить с учетом потребностей инвалидов, собственники этих объектов до их реконструкции или капитального ремонта должны принимать согласованные с одним из общественных объединений инвалидов, осуществляющих свою деятельность на территории поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, меры для обеспечения доступа инвалидов к месту предоставления услуги либо, когда это возможно, обеспечить предоставление необходимых услуг по месту жительства инвалида или в дистанционном режиме.

Планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для беспрепятственного доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются (статья 15 Федерального закона N 181-ФЗ).

Федеральный закон от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", устанавливая минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам технического обеспечения), в том числе требования доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (статьи 1, 2, 3), гласит, что жилые здания, объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур должны быть спроектированы и построены таким образом, чтобы обеспечивалась их доступность для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (статья 12).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 года N 815 утвержден перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Свод Правил СП 59.13330.2020 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. СНиП 35-01-2001", утвержденный данный постановлением, предназначается для разработки проектных решений общественных, жилых и производственных зданий, которые должны обеспечивать для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения - маломобильных групп населения (МГН) равные условия жизнедеятельности с другими категориями населения, основанные на принципе универсального проекта (дизайна).

В силу части 1 статьи 3 и частей 1, 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (в частности, постановлений Правительства Российской Федерации), а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регулирует отношения, в том числе по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, а также в неурегулированной части - законодательством об охране окружающей среды, и также основывается на принципах соблюдения требований охраны окружающей среды (пункт 9 статьи 2).

Частями 1, 11 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации (в том числе путем внесения в нее изменений в соответствии с названным кодексом) применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка. Подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика (при подготовке проектной документации на основании договора подряда на подготовку проектной документации), результатов инженерных изысканий, информации, указанной в градостроительном плане земельного участка.

В соответствии с пунктом 1.2 "Методическими рекомендациями по разработке задания на проектирование" (приложение к приказу ФАУ "Главгосэкспертиза России" от 30 декабря 2021 года N 357) задание на проектирование представляет собой документ, содержащий решения и мероприятия, необходимые для подготовки проектной документации в отношении конкретных видов объектов капитального строительства, их частей, а также исходно-разрешительную документацию, достаточную для подготовки проектной документации в соответствии с требованиями Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 87.

Требование об обязательном включении в состав проектной документации для строительства объектов капитального строительства производственного и непроизводственного назначения, а также проектной документации, подготовленной в отношении отдельных этапов строительства объектов капитального строительства производственного и непроизводственного назначения раздела 11 "Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов к объекту капитального строительства" установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию".

Приказ Минстроя России от 21 апреля 2022 года N 307/пр "Об утверждении формы задания застройщика или технического заказчика на проектирование объекта капитального строительства, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которого осуществляются с привлечением средств бюджетной системы Российской Федерации" и приказ Минстроя России от 1 марта 2018 года N 125/пр "Об утверждении типовой формы задания на проектирование объекта капитального строительства и требований к его подготовке" также имеет пункт 28 аналогичного содержания, в котором указано на необходимость выполнения требований по обеспечению доступа маломобильных групп населения к объекту.

В соответствии с частью 2 пункта 8 постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года N 1449 "О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры" на территориальные органы социальной защиты населения возложена координация работ по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры, а также контроль за выполнением нормативных требований в части обеспечения доступа инвалидов к средствам общественного пассажирского транспорта, связи и информации, строящимся и реконструируемым объектам социальной инфраструктуры.

Пунктами 10 и 11 постановления Госстроя Российской Федерации N 74, Минтруда Российской Федерации N 51 от 22 декабря 1999 года "Об утверждении "Порядка реализации требований доступности для инвалидов к объектам социальной инфраструктуры" установлено, что при подготовке и утверждении задания на проектирование застройки или АПЗ на проектирование и строительство объектов социальной инфраструктуры местными органами социальной защиты населения и органами архитектуры и градостроительства в числе исходных показателей устанавливаются основные обязательные (функциональные) требования, выполнение которых средствами архитектуры и градостроительства обеспечивает создание условий доступности строящихся зданий и сооружений для инвалидов. Задание на проектирование застройки или АПЗ на проектирование и строительство объекта социальной инфраструктуры утверждается в установленном порядке при условии предварительного его согласования с территориальным органом социальной защиты населения и передается заказчиком вместе с заданием на проектирование подрядной проектной организации.

Приведенные выше нормы законодательства свидетельствуют о комплексном правовом регулировании спорных правоотношений на федеральном уровне, которые направлены на полное и эффективное вовлечение инвалидов в общество, равенство возможностей и доступность в процессе проектирования и строительства, что формирует среду жизнедеятельности с беспрепятственным доступом инвалидов и других маломобильных групп населения к зданиям и сооружениям, безопасность их эксплуатации без необходимости последующего переустройства и приспособления.

Федеральным законом от 1 июля 2021 года N 275-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (вступил в силу с 1 сентября 2021 года) в целях сокращения административных барьеров в строительстве, а также ускорения строительного процесса были внесены взаимосвязанные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Федеральный закон от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Федеральным законом введено понятие "проект по строительству объекта капитального строительства", под которым понимается перечень мероприятий, осуществляемых застройщиком, техническим заказчиком, федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и (или) иными организациями в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства, ввода такого объекта в эксплуатацию, а также государственной регистрации прав на него, установлены этапы реализации проекта, а также запрет на предъявление требований о получении документов, сведений, материалов и согласований, не предусмотренных исчерпывающим перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, и необходимых для выполнения в ходе реализации проекта мероприятий, предусмотренных частями 3-7 статьи 5.2 Федерального закона.

Правительством Российской Федерации от 25 декабря 2021 года N 2490 во исполнение вышеприведенного Закона N 275-ФЗ принято постановление "Об утверждении исчерпывающего перечня документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и необходимых застройщику, техническому заказчику для выполнения предусмотренных частями 3 - 7 статьи 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации".

В данном перечне в главе III "Выполнение инженерных изысканий и осуществление архитектурно-строительного проектирования", в разделе 1 "Проведение экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и (или) результатов инженерных изысканий" под N 436 в столбце "Наименование документов, сведений, материалов, согласовании" поименовано "Задание на проектирование", в качестве одного из документов, предоставляемых для проведения экспертизы проектной документации.

Объем и количество документов, необходимых для проведения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, установлен разделом II постановления Правительства Российской Федерации "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" от 5 марта 2007 года N 145, а также Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 87.

Согласно подпункт "д" пункта 13 раздела II постановления Правительства РФ от 5 марта 2007 года N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" задание на проектирование передается заказчиком исполнителю на стадии проектирования и является обязательным документом, предоставляемым совместно с проектной документацией в государственную экспертизу для прохождения экспертизы.

Подпункты 10 "б", 11 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 87, также предусматривают необходимость включения в Раздел 1 проектной документации "Пояснительная записка" в числе прочих документов, копии задания на проектирование - в случае подготовки проектной документации на основании договора и копий правоустанавливающих документов на объект капитального строительства.

В соответствии с пунктом 1 приложения N 2 к приказу Минстроя России от 1 марта 2018 года N 125/пр "Об утверждении типовой формы задания на проектирование объекта капитального строительства и требований к его подготовке" подготовка задания на проектирование объекта строительства (далее - задание на проектирование) осуществляется застройщиком (техническим заказчиком) в соответствии с типовой формой задания на проектирование объекта.

Как было указано выше приведенные положения законодательства, содержат требования по обеспечению доступа маломобильных групп населения к объекту капитального строительства.

В указанной связи принятие нового федерального законодательства, направленного на сокращение сроков строительства объектов капитального строительства, не исключает обязанность предоставления застройщиком (техническим заказчиком) для проведения экспертизы проектной документации в качестве одного из документов задания на проектирования, согласованного с территориальными органами социальной защиты населения.

Таким образом, оспариваемые положения Закона N 1229-КЗ и постановления N 950 соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к правомерному выводу об отказе в удовлетворении исковых требований.

Доводы кассационных жалоб об обратном не могут быть приняты судом в качестве основания к отмене обжалуемого судебного акта, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального и процессуального права, на иную оценку исследованных доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения суда или опровергали бы выводы судебного постановления.

Поскольку апелляционным судом не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в обжалованном судебном акте выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационных жалоб.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 апреля 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 8 августа 2023 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи А.Е. Иванов

О.П. Анянова