Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 сентября 2023 г. по делу N 8а-16857/2023[88а-17622/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Конаревой И.А, Мишиной И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Региональной энергетической комиссии Омской области, поданную через суд первой инстанции 11 июля 2023 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 года по административному делу N 3а-210/2022 по административному исковому заявлению акционерного общества "Омскгоргаз" к Региональной энергетической комиссии Омской области об оспаривании приказа N 637/94 от 20 декабря 2021 года "Об установлении розничных цен на сжиженный газ, реализуемый акционерным обществом "Омскгоргаз" населению для бытовых нужд, на 2022 год", Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения представителя кассатора Яжемчук Л.В, просившей удовлетворить кассационную жалобу, заключение прокурора Самойлова А.А, просившего отказать в удовлетворении кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Приказом Региональной энергетической комиссии Омской области от 20 декабря 2021 года N 637/94 установлены и введены в действие с календарной разбивкой розничные цены на сжиженный газ, реализуемый акционерным обществом "Омскгоргаз" населению для бытовых нужд, на 2022 год.

Приказ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 21 декабря 2021 года, номер опубликования 5501202112210079 (л.д. 89, 90).

Акционерное общество "Омскгоргаз" в лице генерального директора обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия приказа РЭК Омской области от 20 декабря 2021 года N 637/94 (далее-оспариваемый приказ), ссылаясь на его несоответствие Основным положениям формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 N 1021, Методическим указаниям по регулированию розничных цен на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, утвержденным приказом ФАС России от 7 августа 2019 года N 1072/19.

В обоснование требований административный истец указал, что установленный тариф не отвечает принципу экономической обоснованности. При принятии экономически обоснованных затрат Общества на регулируемый вид деятельности, регулирующим органом установлен суммарный объем выручки в значительно меньшем размере, то есть тариф установлен с убытком, и расходы, признанные регулирующим органом в качестве обоснованных, не покрываются заложенной валовой выручкой. Принятый тариф не позволяет в полной мере компенсировать затраты на себестоимость продукции, а также возместить затраты, понесенные в 2020 году и принятые регулирующим органом в качестве экономически обоснованных. Отмечают, что законодательство в сфере тарифного регулирования не содержит положений, позволяющих исключить принятые регулирующим органом экономически обоснованные затраты из необходимой валовой выручки отдельной ресурсоснабжающей организации по причине необходимости соблюдения предельного индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги. Считают, что должна быть установлена компенсация потерь ресурсоснабжающей организации, обусловленных установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного (л.д. 5-10).

Уточнив в последующем заявленные требования, административный истец указал, что в рамках тарифного регулирования регулирующим органом приняты экономически необоснованные величины плановых объемов поставки ресурса, а именно, при установлении тарифа не учтена в полном объеме недополученная Обществом выручка по реализации сжиженного газа за 2020 год. Кроме того, при утверждении тарифа на соответствующий период регулирования в расчет приняты завышенные объемы реализации сжиженного газа без учета статистики снижения объемов потребления названного ресурса (л.д. 233-234).

Решением Омского областного суда от 17 июня 2022 года (далее-решение суда первой инстанции) в удовлетворении иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) решение суда первой инстанции отменено, иск удовлетворен, признан недействующим с даты принятия приказ Региональной энергетической комиссии Омской области N 637/94 от 20 декабря 2021 "Об установлении розничных цен на сжиженный газ, реализуемый акционерным обществом "Омскгоргаз" населению для бытовых нужд, на 2022 год", возложена обязанность на Региональную энергетическую комиссию Омской области принять заменяющий нормативный правовой акт.

Кассатор просит отменить апелляционное определение, со ссылкой на положения Жилищного кодекса РФ, Основ формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в РФ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 400 настаивая на незаконности обжалуемого судебного акта.

В обоснование доводов кассатор цитирует пункт 59 Основ формирования индексов, которым предусмотрено, что изменение (прирост) размера платы граждан за коммунальные услуги в среднем по всем муниципальным образованиям субъекта РФ не может превышать индекс по субъекту РФ.

В случае выявления превышения фактического роста платы граждан за коммунальные услуги в среднем по субъекту РФ над индексом по субъекту РФ федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов направляет высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений.

Из приведенных норм права по мнению кассатора следует запрет на повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше установленных индексов.

Розничные цены на сжиженный газ формируются с применением Методических указаний, утвержденных приказом ФАС России от 07.08.2019 N 1072/19 (далее ? Методические указания).

По утверждению кассатора методические указания не допускают при установлении розничных цен на сжиженный газ, превышать индекс изменения размера вносимой гражданами платы, так как в силу пункта 23 Методических указаний цены, установленные с таким превышением должны быть пересмотрены на основании предписания ФАС России об устранении превышения фактического роста платы граждан.

Индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам РФ на 2022 год установлены распоряжением Правительства РФ от 30.10.2021 N ЗС73-р по Омской области в размере 5, 3 %. При регулировании тарифов в сфере газоснабжения РЭК Омской области руководствовался данными индексами.

Кассатор указывает, что в настоящее время на территории Омской области механизм компенсации выпадающих доходов газоснабжающим организациям, обусловленных, в том числе, необходимостью соблюдения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой платы за коммунальные услуги, отсутствует. Федеральным законом от 31.03.1999 N 69- ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" возможность установления льготного тарифа в сфере газоснабжения не предусмотрена.

По мнению кассатора истец вправе компенсировать отрицательный финансовый результат, сложившийся в связи с соблюдением индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги 2022 год на территории Омской области, их в последующих тарифных периодах с использованием мер тарифного регулирования. Механизм такого возмещения по мнению кассатора предусмотрен пунктами 10, 11 Методических указаний, утвержденные приказом ФАС России от 07.08.2019 N 1072/19.

В судебном заседании представитель кассатора настаивал на удовлетворении кассационной жалобы. Прокурор просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судами 05 мая 2021 года в РЭК Омской области поступили заявление и материалы АО "Омскгоргаз", которое является организацией, реализующей сжиженный углеводородный газ в баллонах и из групповых резервуарных установок для обеспечения коммунально-бытовых нужд, транспортировку природного газа конечным потребителям и технологическое присоединение абонентов к газораспределительным сетям на территории города Омска, с предложением об установлении розничных цен на сжиженный газ населению для бытовых нужд на 2022 год, и оформлено тарифное дело N 03-09/44.

Как следует из выписки протокола заседания правления РЭК Омской области от 20 декабря 2021 года N 94 (далее - протокол заседания правления N 94), при решении вопроса об установлении розничных цен на сжиженный газ, реализуемый Обществом населению для бытовых нужд, на 2022 год принят размер экономически обоснованных расходов за оказание услуг по газоснабжению населения по категориям регулируемого вида деятельности - 819 463, 50 тыс. рублей, при этом необходимая валовая выручка на 2022 год принята в размере 542 935, 90 тыс. рублей, в том числе на первое полугодие - 264 456, 40 тыс. рублей, на второе полугодие - 278 479, 50 тыс. рублей.

Согласно протоколу заседания правления N 94, правлением РЭК Омской области решено утвердить и ввести в действие с календарной разбивкой розничные цены на сжиженный газ, реализуемый АО "Омскгоргаз" населению для бытовых нужд, в соответствии со статьей 151.1 Жилищного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

Из экспертного заключения по рассмотрению дела N 03-09/44 об установлении предельных уровней розничных цен на сжиженный газ, реализуемый АО "Омскгоргаз" населению для бытовых нужд на 2022 год (далее - экспертное заключение по рассмотрению дела N 03-09/44) следует, что принята необходимая валовая выручка на 2022 год принята в размере 542 935, 90 тыс. рублей, в том числе на первое полугодие - 264 456, 40 тыс. рублей, на второе полугодие - 278 479, 50 тыс. рублей; сумма определена исходя из учтенных объемов реализации и цены для населения на 2022 год.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, оценивая доводы административного истца о несогласии с размером необходимой валовой выручки и делая вывод о соответствии Приказа N 637/94 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил в том числе из того, что формирование оспариваемой необходимой валовой выручки в размере 542 935, 90 тыс. рублей обусловлено совокупностью таких факторов, как необходимость соблюдения индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, так и непринятием предусмотренных мер самим административным истцом, а именно необращение Общества в РЭК Омской области с заявлением о покрытии незапланированного экономически обоснованного убытка.

Апелляционная инстанция с позицией суда первой инстанции не согласилась, отменив решение суда первой инстанции, приняв новое решение об удовлетворении иска.

Суд кассационной инстанции считает выводы суда апелляционной инстанции, постановленными при правильном применении норм права, регулирующих спорные правоотношения.

В силу положений части 1 статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации, не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утвержденных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Предельные индексы устанавливаются на основании индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации, которые утверждаются Правительством Российской Федерации.

Индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации на 2022 год установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2021 N 3073-р и по Омской области составляет - 5, 3%.

Из приведенных положений следует, что превышение утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации среднего индекса размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги недопустимо.

Судом апелляционной инстанции установлено, что орган регулирования при снижении экономически обоснованных расходов Общества на сумму 276 527, 60 тыс. рублей не подтвердил ее соответствующими расчетами, обосновывающими необходимость снижения до указанных размеров, как необходимой валовой выручки, так и в целом розничных цен на сжиженный газ с целью соблюдения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, ни экспертное заключение по рассмотрению дела N 03-09/44, ни протокол заседания правления N 94 не содержат такой информации.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 07 августа 2019 года N 1072/19 утверждены Методические указания, определяющие порядок формирования розничных цен и (или) их предельных уровней на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, кроме газа для арендаторов нежилых помещений в жилых домах и газа для заправки автотранспортных средств, и основные принципы регулирования розничных цен (далее - Методические указания N 1072/19).

В соответствии с пунктом 10 Методических указаний N 1072/19, в случае если регулируемая организация в течение расчетного периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования при установлении для нее регулируемых цен (тарифов), в том числе расходы, связанные с ростом цен на оплату газа поставщику, то такие расходы учитываются органом регулирования при установлении цен (тарифов) с учетом ограничения индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

При этом возможно покрытие незапланированного экономически обоснованного убытка прошлых лет по согласованному с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации графику.

Судом апелляционной инстанции установлено, что в нарушение пункта 10 Методических указаний N 1072/19 административный ответчик не предусмотрел какого-либо механизма компенсации экономически обоснованных расходов, которые им признаны, что не соответствует подпункту "а" пункта 3 Методических указаний N 1072/19, предусматривающему установление розничных цен с учетом возмещения экономически обоснованных расходов, связанных с производством, приобретением, транспортировкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа.

Верным является вывод суда апелляционной инстанции о том, что отсутствие в субъекте Российской Федерации нормативного правового регулирования, устанавливающего льготные тарифы, основанием для произвольного исключения из необходимой валовой выручки экономически обоснованных расходов регулируемых организаций не является.

Как следует из материалов дела до настоящего времени нормативный правовой акт, предусматривающий возможность компенсации за счет средств бюджета для организаций, осуществляющих поставку сжиженного газа по сниженным в целях непревышения предельных индексов ценам, не принят, следует признать верным вывод суда апелляционной инстанции о том, что то обстоятельство, что Правительством Омской области ведется работа по подготовке проекта правового акта, направленного на компенсацию затрат организаций газоснабжения, не может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта законным.

Как обоснованно указала апелляционная инстанция выводы суда первой инстанции о том, что покрытие незапланированного экономически обоснованного убытка прошлых лет возможно по согласованному графику, предложений о разработке которого от административного истца не поступало, не влияют на обоснованность заявленных требований, так как образовавшиеся выпадающие расходы в 276 527, 60 тыс. рублей, а также порядок их возмещения, орган регулирования в экспертном заключении по рассмотрению дела N 03-09/44 не предусмотрел.

Апелляционная инстанция правомерно указала на то, что действующее правовое регулирование не содержит запретов на включение в расчет тарифа экономически обоснованных расходов регулируемой организации при условии, что они приведут к превышению названного индекса, который ограничивает не рост конкретного тарифа, а рост платы граждан за весь набор коммунальных услуг в целом, у органа регулирования отсутствовали правовые основания для установления необходимой валовой выручки в размере 542 935, 90 тыс. рублей, выводы суда первой инстанции в указанной части обоснованно признаны судом апелляционной инстанции ошибочными.

Как установлено судом первой инстанции РЭК Омской области объем реализации сжиженного газа населению принят в размере 14214, 33 тонн в соответствии с пунктом 15 Методических указаний N1072/19 на основании динамики реализации населению сжиженного газа за последние три года, исходя из фактической динамики реализации газа населению по категориям за 2018, 2019 и 2020 годы, подтвержденных данными бухгалтерского учёта за указанные периоды.

Судом апелляционной инстанции указано, что заявленная АО "Омскгоргаз" недополученная выручка в размере 66 458, 3 млн.руб. является расчетной, не подтверждается данными бухгалтерского учета, и не направлена на покрытие экономически обоснованных расходов, связанных с реализацией газа населению. Экономически обоснованные недополученные доходы или финансовый результат организации за 2020 год верно определен регулятором в размере 41 026, 50 млн. руб.

Поскольку оспариваемый Приказ N 637/94 в части определения размера необходимой валовой выручки не соответствует приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что имеются основания для удовлетворения заявленных административных исковых требований о признании его недействующим, с возложением на орган регулирования обязанности принять заменяющий акт.

Доводы жалобы, по сути, сводятся к неправильному толкованию норм права, регулирующие спорные правоотношения и опровергаются материалами дела, а именно в нарушение пункта 10 Методических указаний N 1072/19 административный ответчик не предусмотрел какого-либо механизма компенсации экономически обоснованных расходов, которые им признаны, что не соответствует подпункту "а" пункта 3 Методических указаний N 1072/19, предусматривающему установление розничных цен с учетом возмещения экономически обоснованных расходов, связанных с производством, приобретением, транспортировкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа, отсутствие в субъекте Российской Федерации нормативного правового регулирования, устанавливающего льготные тарифы, основанием для произвольного исключения из необходимой валовой выручки экономически обоснованных расходов регулируемых организаций не является.

Поскольку до настоящего времени нормативный правовой акт, предусматривающий возможность компенсации за счет средств бюджета для организаций, осуществляющих поставку сжиженного газа по сниженным в целях непревышения предельных индексов ценам, не принят, то обстоятельство, что Правительством Омской области ведется работа по подготовке проекта правового акта, направленного на компенсацию затрат организаций газоснабжения, не может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта законным.

Доводы кассационной жалобы фактически повторяют позицию административного ответчика по существу спора, которой судом апелляционной инстанций дана надлежащая правовая оценка, оснований считать которую неправильной не имеется, выводы суда апелляционной инстанции соответствуют материалам дела и установленным обстоятельствам, нарушений норм материального и процессуального права судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для отмены апелляционного определения по доводам кассационной жалобы не имеется.

Вопреки доводам кассационной жалобы, обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены полно и правильно. Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права, оснований для отмены апелляционного определения по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 07 сентября 2023 года.

Председательствующий

Судьи