Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 августа 2023 г. по делу N 8а-20794/2023[88а-26511/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сергеева С.С, судей Шелудько В.В, Шидаковой О.А.

с участием прокурора Фроловой Е.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу председателя Евпаторийского городского совета Республики Крым -Леоновой Э.М. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2023 года по административному делу по административному иску ФИО1 к временно исполняющему обязанности председателя Евпаторийского городского совета Республики Крым Леоновой Э.М, прокурору г. Евпатории Шкаеву С.В. об оспаривании решения 46 сессии Евпаторийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 8 апреля 2022 года N2-46/1 "Об утверждения Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации города Евпатории Республики Крым".

Заслушав доклад судьи Сергеева С.С, судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к временно исполняющему обязанности председателя Евпаторийского городского совета Республики Крым Леоновой Э.М, прокурору г. Евпатории Шкаеву С.В. об оспаривании решения 46 сессии Евпаторийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 8 апреля 2022 года N2-46/1 "Об утверждения Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации города Евпатории Республики Крым".

Решением Евпаторийского городского совета Республики Крым от 8 апреля 2022 года N 2-46/1 утверждено Положение о конкурсе на замещение должности главы администрации города Евпатории Республики Крым (далее - Положение), которое определяет порядок организации и проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, в том числе порядок формирования и организации деятельности конкурсной комиссии, принятия решения об объявлении конкурса, условия и процедуру его проведения, а также порядок принятия решения конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Тем же решением утверждена форма контракта с лицом, назначаемым на указанную должность (Приложение 2).

В соответствии с общими положениями (преамбулой) нормативного правового акта конкурс обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе, а также право муниципальных служащих на должностной рост на конкурсной основе. Целью конкурса является отбор на альтернативной основе кандидатов на замещение должности муниципальной службы главы администрации города Евпатории Республики Крым из числа граждан, представивших документы для участия в нем, на основании их соответствия установленным квалификационным требованиям к этой должности муниципальной службы, профессиональной подготовки, стажа и опыта работы, знаний, умений, навыков и иных качеств, выявленных в результате проведения конкурса.

Пунктом 2.1 Положения предусмотрено, что право на участие в конкурсе имеют граждане Российской Федерации, владеющие государственным языком Российской Федерации, соответствующие установленным действующим законодательством требованиям к должности главы администрации города Евпатории Республики Крым, а также: имеющие высшее профессиональное образование; имеющие стаж государственной гражданской службы и (или) стаж муниципальной службы - не менее трех лет либо стаж работы на руководящих должностях в организациях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности - не менее пяти лет; достигшие возраста 30 лет; знающие Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Крым, необходимые для исполнения должностных обязанностей в части осуществления отдельных переданных государственных полномочий; наличие профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей, установленных нормативно-правовыми актами Республики Крым; не имеющие на день проведения конкурса непогашенной или неснятой судимости.

ФИО1, проживающий в г. Евпатория, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, уточнив заявленные требования, просил признать решение Евпаторийского городского совета Республики Крым от 8 апреля 2022 года N 2-46/1 недействующим с момента принятия.

В обосновании исковых требований указал, что решение принято в нарушение установленных частью 1 статьи 3 Федерального закона N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 3 статьи 68, статьями 83, 115 Регламента Евпаторийского городского совета Республики Крым, требований, предъявляемых к порядку организации и проведению заседаний (сессий) представительного органа, официальному опубликованию (обнародованию) принятых им решений, в отсутствие антикоррупционной экспертизы проекта.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 23 сентября 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2023 года решение Верховного Суда Республики Крым от 23 сентября 2022 года отменено в части.

Суд признал недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.1 Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации города Евпатории Республики Крым, утвержденного решением Евпаторийского городского совета Республики Крым от 8 апреля 2022 года N 2-46/1, в части указания на право участия в конкурсе граждан Российской Федерации, достигших возраста 30 лет, не имеющих на день проведения конкурса непогашенной или неснятой судимости.

В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 14 июня 2023 года, председатель Евпаторийского городского совета Республики Крым Леонова Э.М. просит отменить апелляционное определение, решение суда первой инстанции оставить в силе. Судом апелляционной инстанции допущено нарушение норм материального и процессуального права; неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Определением судьи от 30 июня 2023 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В судебном заседании кассационной инстанции старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролова Е.В. просила оставить апелляционное определение без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещенные своевременно и в надлежащей форме в судебное заседание не явились.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 4 статьи 7).

Согласно статье 37 данного Федерального закона главой местной администрации, осуществляющим на принципах единоначалия руководство местной администрацией - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделяемым уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - может являться, в частности, лицо, назначаемое на данную должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на ее замещение на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (часть 2). Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (часть 5).

Аналогичные положения содержит статья 31 Закона Республики Крым от 21 августа 2014 года N 54-ЗРК "Об основах местного самоуправления в Республике Крым", статья 54 Устава муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым (принят решением Евпаторийского городского совета Республики Крым от 7 ноября 2014 года N 1-4/14).

Принимая во внимание положения частей 1, 2 статьи 29, пункта 4 части 2 статьи 40 Устава муниципального образования, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что оспариваемый правовой акт обладает нормативным характером, принят Евпаторийским городским советом Республики Крым в пределах предоставленных полномочий и по данным основаниям административным истцом не оспаривается.

Давая оценку доводам административного истца о нарушении порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, исследовав представленные в материалы административного дела доказательства, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемое решение принято правомочным составом представительного органа муниципального образования, с соблюдением установленных уставом муниципального образования и регламентом работы представительного органа требований к порядку проведения заседаний.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции в части исходил из следующего.

Оспаривая указанное правовое регулирование, ФИО1 в ходе судебного разбирательства суда первой инстанции (протокол судебного заседания 23 сентября 2022 года, л.д. 67 т. 2) указывал на противоречие актам большей юридической силы установленных пунктом 2.1 Положения требований, предъявляемых к гражданам, представляющим документы для участия в конкурсе, которые в нарушение главы 15 КАС РФ должной правовой оценки в решении суда не получили.

Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (часть 3 статьи 9, часть 2 статьи 11, часть 7 статьи 16) (далее - Федеральный закон о муниципальной службе), главы V Устава муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым глава местной администрации, замещающий должность по контракту, отнесен к муниципальным служащим.

Правовые основы муниципальной службы в Республике Крым составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон о муниципальной службе, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституция Республики Крым, Закон Республики Крым от 16 сентября 2014 года N 76-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Крым", законы Республики Крым, иные нормативные правовые акты Республики Крым, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 3 Закона Республики Крым от 16 сентября 2014 года N 76- ЗРК, статья 15 Устава муниципального образования городского округа Евпатории).

Исходя из приведенных норм оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт регулирует отношения в сфере муниципальной службы.

На федеральном уровне отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, являются предметом регулирования специального федерального закона.

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта); должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 6 Федерального закона о муниципальной службе).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона о муниципальной службе на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой, перечень которых является исчерпывающим.

Для должности главы местной администрации по контракту дополнительно установлен запрет на ее замещение гражданину в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования (часть 1.1 статьи 13).

Аналогичные нормы права воспроизведены в статье 18 Закона Республики Крым от 16 сентября 2014 года N 76-ЗРК.

Такого основания, препятствующего быть главой местной администрации, как наличие непогашенной или неснятой судимости, Федеральный закон о муниципальной службе не устанавливает.

Из системного толкования приведенных положений нормативных правовых актов, имеющих по отношению к оспариваемому нормативному правовому акту большую юридическую силу, следует, что полномочий на установление каких-либо дополнительных требований к гражданину Российской Федерации для допуска к участию в конкурсе на должность главы местной администрации, которые не соотносятся с конституционно значимыми принципами и целями, изложенными в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, представительному органу местного самоуправления не предоставлено.

Поскольку федеральное законодательство не содержит норм, предоставляющих законодателю субъектов Российской Федерации право каким-либо образом расширять объем такого рода требований или дополнять его, в соответствии со статьей 9 Федерального закона о муниципальной службе, в том числе применительно к главе местной администрации, назначаемому на должность по контракту, дополнительные требования могут быть установлены уставом и законом субъекта Российской Федерации к основным квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции, в соответствии с принятым в развитие указанных нормативных положений федерального закона региональным законодательством (частью 4 статьи 8 Закона Республики Крым от 16 сентября 2014 года N76-ЗРК, статьей 2 Закона Республики Крым от 16 сентября 2014 года N79-ЗРК "О типовой форме контракта с лицом, назначенным на должность главы местной администрации по контракту, и об условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района (городского округа) федеральными законами и законами Республики Крым"), пришел к выводу о том, что предусмотренные пунктом 2.1 оспариваемого Положения о конкурсе требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, а также необходимым для исполнения должностных обязанностей знаниям и умениям кандидатов не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, положения указанного пункта 2.1, предусматривающие право на участие в конкурсе граждан Российской Федерации, достигших возраста 30 лет, не имеющих на день проведения конкурса непогашенной или неснятой судимости, ограничивает право граждан Российской Федерации на участие в конкурсе на замещение должности муниципальной службы - главы администрации города Евпатории Республики Крым и подлежат признанию недействующими со дня принятия настоящего определения на основании пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, абзаца третьего пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Судебная коллегия находит эти выводы правильными, основанными на тех нормах материального права, которые подлежали применению к сложившимся отношениям сторон, и соответствующими установленным судом обстоятельствам дела.

Доводы кассационной жалобы о несогласии с выводами суда апелляционной инстанции по мотивам их несоответствия обстоятельствам дела и неправильного применения судом норм материального и процессуального права не могут повлечь отмену обжалуемого судебного акта, так как не содержит указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела и имели бы юридическое значение для правильного разрешения административного спора, влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта либо опровергали бы изложенные в нем выводы.

Другие приведенные в кассационной жалобе доводы не могут быть признаны состоятельными и повлечь за собой отмену обжалуемого судебного акта.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом апелляционной инстанции не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В соответствии со ст. 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу вправе оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь, статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 сентября 2023 года.

Председательствующий судья

Судьи