Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05 сентября 2023 г. по делу N 66а-1212/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С. и Колпаковой А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бедак Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-27/2023 (УИД 92OS0000-01-2022-000185-81) по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора города Севастополя о признании не действующими отдельных положений градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе" в Гагаринском муниципальном округе, утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 18 марта 2019 г. N 173-ПП, по апелляционному представлению первого заместителя прокурора города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 28 апреля 2023 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя административного истца Екимцова М.Н, поддержавшего доводы апелляционного представления, возражения представителей Правительства Севастополя Зарытовской Е.А, Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя Пазухиной Ю.В, Сучу Я.С, общества с ограниченной ответственностью "Русские строительные традиции" Нагорной Е.В, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Севастополя от 18 марта 2019 г. N 173-ПП (далее также - Постановление N 173-ПП) утверждена градостроительная документация "Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе" в Гагаринском муниципальном округе" (далее также - Проект планировки и проект межевания территории).

Документ опубликован 19 марта 2019 г. на официальном сайте Правительства Севастополя в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru).

Первый заместитель прокурора города Севастополя обратился в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующей градостроительную документацию "Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе" в Гагаринском муниципальном округе", в части образования из земельного участка с кадастровым номером N земельного участка с кадастровым номером N площадью 27231 кв. м с видом разрешенного использования: "Среднеэтажная жилая застройка", "Обслуживание жилой застройки" по адресу: "адрес", со дня вступления в силу нормативного правового акта.

Заявленные требования обоснованы тем, что Проект планировки и проект межевания территории в оспариваемой части разработан с нарушением требований подпункта 5 пункта 1 статьи 1, пункта 4 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), так как приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на вновь образованном земельном участке зданий нежилого назначения. Эксплуатация объектов нежилого назначения, находящихся на земельном участке с видом разрешенного использования "Среднеэтажная жилая застройка", "Обслуживание жилой застройки" и принадлежащих на праве собственности обществу с ограниченной ответственностью "Русские строительные традиции" (далее - ООО "Русские строительные традиции", общество), приводит к нецелевому использованию земельного участка и нарушению требований статьи 42 ЗК РФ. Кроме того, образование после утверждения оспариваемой градостроительной документации земельного участка с кадастровым номером N создало необоснованные преимущества ООО "Русские строительные традиции" в виде приобретения земельного участка для жилищного строительства в аренду в обход процедуры торгов, площадью, превышающей площадь, необходимую для эксплуатации находящихся в собственности Общества объектов недвижимости (337, 7 кв.м).

В связи с указанными обстоятельствами прокурором города Севастополя 14 декабря 2021 г. принесен протест, по результатам рассмотрения которого Правительством Севастополя вынесено решение об его удовлетворении с проведением мероприятий по внесению изменений в Проект планировки и проект межевания территории, с установлением срока подготовки данной документации - 1 квартал 2023 года. Вместе с тем, Правительством Севастополя и Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя в разумные сроки не обеспечено принятие необходимых мер по приведению оспариваемого нормативного правового акта в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Решением Севастопольского городского суда от 28 апреля 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении административный истец просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, настаивая на доводах административного искового заявления.

Относительно изложенных в апелляционном представлении доводов Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя, ООО "Русские строительные традиции" поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционного представления и возражений на него, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее также - ГрК РФ, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется ГрК РФ с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Согласно части 9 статьи 63 ГрК РФ утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Исходя из названных норм, положений подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 24, 35 Устава города Севастополя, части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", статей 6, 7, 8, 23 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что Постановление N 173-ПП принято уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения, процедура его принятия соблюдена.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Согласно статье 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из положений статьи 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В силу частей 2, 3, 5 статьи 43 ГрК РФ проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Согласно части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Из материалов административного дела следует, что Проект планировки и проект межевания территории разработаны Государственным автономным учреждением Севастополя "Научно-исследовательский институт градостроительства, архитектуры, изысканий и среды" (далее - ГАУС "НИИ ГАИС") на основании распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 11 декабря 2017 г. N 864 "О разработке документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе" (с последующими изменениями) в рамках реализации Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 г. N 790, государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020", утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 20 октября 2016 г. N 1000-ПП.

Указанной документацией по планировке территории определена территория проектирования общей площадью 1553825 кв. м, расположенная в Гагаринском районе города Севастополя в кадастровых кварталах 91:02:001015 и 91:02:001016, 91:02:001017.

Оспариваемыми положениями градостроительной документации из земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 78203 кв. м с видом разрешенного использования: "Для строительства и обслуживания рекреационного комплекса" сформирован земельный участок с кадастровым номером N общей площадью 27231 кв.м с видом разрешенного использования: "Среднеэтажная жилая застройка (код 2.5)" и "Обслуживание жилой застройки (код 2.7)".

Судом установлено, что уменьшение площади земельного участка связано с архитектурно-планировочными ограничениями, предусмотренными приказом Минкультуры России от 12 августа 2016 г. N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе".

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что Проект планировки и проект межевания территории в оспариваемой части не противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, действующим документам территориального планирования, нормативам градостроительного проектирования, требованиям технических регламентов, сводам правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иным нормативным правовым актам в области градостроительства, имеющим большую юридическую силу.

Образование земельного участка с кадастровым номером N с видом разрешенного использования: "Среднеэтажная жилая застройка (код 2.5)" и "Обслуживание жилой застройки (код 2.7)" соответствует Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. N 4114, с учетом положений решения сессии Севастопольского городского Совета от 23 января 2007 г. N 1272 "О внесении изменений в градостроительную документацию "Корректировка фрагмента плана детальной планировки Камышовой бухты (район парка Победы)", согласно которым указанный земельный участок расположен, в том числе в проектируемой зоне жилой застройки.

Судом правомерно отклонены доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям подпункта 5 пункта 1 статьи 1, пункта 4 статьи 11.9 ЗК РФ в части формирования земельного участка с кадастровым номером N без учета объектов недвижимости, находящихся в собственности у ООО "Русские строительные традиции", что привело к невозможности использования земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования и нарушению требований статьи 42 ЗК РФ.

Как установлено судом, в границах образованного земельного участка с кадастровым номером N расположены объекты недвижимости с кадастровыми номерами N, отнесенные к нежилым зданиям и домикам, принадлежащие на праве собственности ООО "Русские строительные традиции".

При этом сведения о местоположении границ объектов недвижимости с кадастровыми номерами N внесены в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) 18 ноября 2019 г. и 5 декабря 2019 г, то есть после утверждения оспариваемой градостроительной документации; в отношении объектов недвижимости с кадастровыми номерами N и N на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции сведения о местоположении границ в ЕГРН отсутствовали и ранее не вносились.

В этой связи, учитывая, что при подготовке документации по планировке территории в качестве исходных данных для проектирования были использованы результаты инженерно-геодезических изысканий (в том числе обозначающие местоположение зданий, сооружений), а также данные кадастровых планов территорий кадастровых кварталов N, согласно которым в ЕГРН отсутствовали сведения, позволяющие установить местоположение контуров зданий, сооружений, принадлежащих ООО "Русские строительные традиции", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что указанные объекты недвижимости и вид их разрешенного использования не могли быть учтены при разработке оспариваемой градостроительной документации.

Помимо указанного, пунктом 4 статьи 11.9 ЗК РФ, устанавливающим запрет образования земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, регулируется вопрос площади и конфигурации земельного участка, занятого объектом недвижимости. В контексте данной нормы формирование земельного участка, занятого объектом недвижимости, должно осуществляться таким образом, чтобы собственник этого объекта имел возможность осуществлять его обслуживание и эксплуатацию, то есть в границы земельного участка должны входить как часть, которая занята объектом, так и часть, необходимая для его использования.

При таких данных утверждение административного истца о нарушении требований пункта 4 статьи 11.9 ЗК РФ при формировании вышеуказанного земельного участка основано на неверном толковании нормы права.

Судебная коллегия также считает необходимым отметить, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: "адрес", утвержденными постановлением правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г N 730-ПП, земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне делового центра (ОД-4/Г/-1), согласно градостроительному регламенту которой, одним из видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для данной зоны предусмотрена среднеэтажная жилая застройка (код 2.5), допускающая размещение объектов недвижимости нежилого назначения.

Вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N "Среднеэтажная жилая застройка (код 2.5)" и "Обслуживание жилой застройки (код 2.7)" в соответствии с действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540, а также действующим на данный момент классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. N П/0412, также допускал и допускает возможность использования земельного участка в целях размещения объектов капитального строительства нежилого назначения.

Указанное опровергает довод административного истца о том, что установленное Проектом планировки территории и проектом межевания территории оспариваемое правовое регулирование привело к нецелевому использованию земельного участка и нарушению требований статьи 42 ЗК РФ.

Вопреки утверждению административного истца судом также правильно отклонены доводы административного иска, содержащие ссылку на положения статей 39.20, 39.3 и 39.6 ЗК РФ, о том, что образование после утверждения оспариваемой градостроительной документации земельного участка площадью 27231 кв.м создало необоснованные преимущества ООО "Русские строительные традиции", являющемуся правообладателем нежилых объектов капитального строительства, расположенных на указанном земельном участке, связанные с возможностью приобретения участка для жилищного строительства в собственность или аренду в обход процедуры торгов, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не регулирует вопросы, связанные с передачей прав на образованные земельные участки.

Принимая во внимание изложенное, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям КАС РФ, в нем дан подробный правовой анализ оспариваемых административным истцом нормативных положений, приведена оценка доводов, имеющих значение для настоящего дела. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Доводы апелляционного представления не опровергают приведенных выводов суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований и не содержат обстоятельств, которые влекут отмену судебного акта в силу норм статьи 310 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 28 апреля 2023 г. оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 19 сентября 2023 г.

Председательствующий

Судьи