Определение Липецкого областного суда от 6 апреля 2005 г. N 33-501\2005 Кассационное представление прокурора о признании недействительным нормативно-правового акта оставлено без удовлетворения, поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах компетенции органа местного самоуправления и не нарушают гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц (извлечение)

Определение Липецкого областного суда
от 6 апреля 2005 г. N 33-501\2005
(извлечение)

Судебная коллегия по гражданским делам Липецкого областного суда

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Липецке дело по кассационному представлению прокурора Липецкой области на решение Советского районного суда г. Липецка от 28.02.2005 г., которым постановлено:

Отказать Прокуратуре Липецкой области в удовлетворении заявления о признании недействующим в части пунктов 3.2, 3.5, 3.8 ст. 3, п. 5.1 ст. 5 и ст. 8 Положения "О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих гор. Липецка", принятое решением Липецкого городского Совета депутатов 25.12.04 г. N 553. Заслушав доклад судьи, судебная коллегия, установила:

Прокурор Липецкой области в защиту интересов неопределенного круга лиц и муниципального образования г. Липецка обратился в суд с заявлением о признании недействующим Положения "О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих города Липецка", принятое решением N 553 Липецкого городского Совета депутатов от 25.12.2004 г., в части пунктов 3.2, 3.5, 3.8 ст. 3, п. 5.1 ст. 5 и ст. 8. В обоснование заявленных требований ссылался на то, что оспариваемые пункты Положения противоречат ст. 16 ФЗ N 8-ФЗ от 08.01.98 г. "Об основах муниципальной службы в РФ", и ст. 4 Закона Липецкой области N 124-03 от 30.11.2000 г. "О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы в Липецкой области", т.к. содержат форму оплаты, отличную от установленной Законом Липецкой области в части надбавок за особые условия муниципальной службы, выслугу лет, лицам, имеющим Государственные награды РФ, а также в части выплаты материальной помощи при увольнении муниципального служащего. Закон Липецкой области содержит указание о надбавках по данным статьям в процентном отношении к "окладу муниципального служащего", тогда как Положение содержит указание о надбавках к "окладу денежного содержания", куда входят оклад и надбавка за квалификационный разряд. Кроме того, ст. 8 Положения, предусматривающая выплаты единовременного денежного вознаграждения муниципальным служащим при уходе на пенсию, может применяться по мере изыскания источников покрытия дополнительных расходов. Статьей 28 Закона Липецкой области N 148-03 на 2005 года данные выплаты приостановлены. По мнению прокурора Положение в оспариваемой части нарушает права неопределенного круга лиц и муниципального образования, т.к. бюджет г. Липецка на 2005 г. принят с дефицитом, увеличение бюджетных средств на содержание муниципальных служащих сократит финансирование других городских программ, обеспечивающие нужды населения города и муниципального образования, тогда как Липецкий городской совет депутатов должен действовать в интересах всего населения г. Липецка, а не в интересах муниципальных служащих.

Представитель Липецкого городского Совета депутатов по доверенности И.Л.П. требования не признала, объяснив, что оспариваемое Положение принято городским Советом в пределах своей компетенции и в соответствии с требованиями законодательства. Для финансирования оплаты труда муниципальных служащих в соответствии с Положением денежные средства имеются, дополнительных источников финансирования не требуется. Бюджет г. Липецка на 2005 г., хотя и принят с дефицитом, но является бездотационным, поскольку город не получает финансовой помощи из бюджетов других уровней, на 01.01.05 г. на счете городского бюджета имелись остатки бюджетных средств в размере 606443199 руб., погашение дефицита бюджета запланировано из этих средств, а также за счет продажи муниципального имущества. В бюджет 2005 г. заложено финансирование всех программ 2005 г., изменение оплаты труда муниципальных служащих не уменьшает финансирование ни одной из них. Права неопределенного круга лиц, в частности граждан и муниципального образования, принятым Положением не нарушены.

Суд постановил решение, резолютивная часть которого приведена выше.

В кассационном представлении прокурор Липецкой области просит решение отменить, считая его незаконным и необоснованным, указывая на неправильное толкование судом норм материального права, в частности, ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ" и Закона Липецкой области "О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы Липецкой области".

Выслушав объяснения представителя прокуратуры Липецкой области по доверенности Ч.В.В., поддержавшего доводы кассационного представления, обсудив доводы представления и проверив материалы дела, судебная коллегия оснований для отмены решения суда первой инстанции не находит.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащими закону полностью или в части.

В силу ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Как видно из материалов дела, решением 39 сессии Липецкого городского Совета депутатов N 553 от 25.12.2004 г. было принято Положение "О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих г. Липецка". 30.12.2004 г. данное Положение официально опубликовано в "Л газете" и вступило в силу с 01.01.2005 г. (ст. 11 Положения).

Согласно ст. 3 п.п. 3.2, 3.5, 3.8 Положения надбавки за особые условия муниципальной службы, выслугу лет, лицам, имеющим государственные награды, устанавливаются в процентном отношении к окладу денежного содержания муниципального служащего. Статьей 1 Положения установлено, что оклад денежного содержания - это сумма должностного оклада и надбавки за квалификационный разряд, используемая при расчете надбавок к денежному окладу. Статьей 5.1 Положения предусмотрена выплата материальной помощи при увольнении муниципального служащего пропорционально отработанному в текущем году времени из расчета 1\12 годового размера материальной помощи за каждый полный месяц муниципальной службы. Согласно ст. 8 Положения муниципальным служащим при уходе на пенсию выплачивается единовременное денежное вознаграждение в зависимости от стажа муниципальной службы.

По мнению прокурора, Положение в оспариваемой части противоречит действующему законодательству, которое не содержит понятия "оклад денежного содержания", а также ограничений размера материальной помощи при увольнении, кроме того, выплаты в соответствии со ст. 8 должны быть приостановлены на 2005 год.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд тщательным образом проанализировал действующее законодательство, определяющее компетенцию органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы, оплаты труда муниципальных служащих, и пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормы не противоречат закону и не нарушают прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц.

При рассмотрении дела суд верно руководствовался нормами, закрепленными в Конституции РФ, в силу которых установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч.1 ст. 72), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы:, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам.

Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляют одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12, 130, 133 ч. 1 ст. 132, Конституции РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 154-ФЗ от 28.08.1995 г. (в ред от 21.03.2002 г.) в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения. В силу п. 3 ч. 2 данной статьи к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.

Законом РФ "Об основах муниципальной службы в РФ" определен круг вопросов, которые устанавливаются только законом субъекта РФ в ходе законодательного регулирования муниципальной службы, в частности: утверждение реестра муниципальных служащих (п.1 ст. 8); установление соотношения муниципальных должностей и государственных должностей (п. 2 ст. 8); установление квалификационных разрядов, порядка их присвоения и сохранения (п. 2 ст. 9); установление ежегодного оплачиваемого отпуска большей продолжительности и определение порядка и условий предоставления дополнительного отпуска (п. 1 ст. 17).

Судом верно принято во внимание положение, закрепленное в статье 16 ФЗ "Об основах муниципальной службы", в силу которого размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Законом Липецкой области "О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы в Липецкой области" N 124-ОЗ определено, что денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу: за квалификационный разряд, за выслугу лет, особые условия муниципальной службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, за государственные награды РФ, а также премий по результатам работы и материальной помощи (ст. 4).

Согласно ст. 15 Закона Липецкой области "О муниципальной службе в Липецкой области" муниципальному служащему гарантируется денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ, области и органов местного самоуправления.

С учетом конституционного положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления, суд обоснованно признал, что федеральным законодательством не установлен запрет на увеличение денежного содержания муниципальных служащих сверх установленного законом Липецкой области за счет доходов местного бюджета.

При этом суд верно исходил из положений вышеприведенных нормативных актов, согласно которым денежное содержание и иные выплаты являются гарантиями для муниципального служащего, для которого законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии.

В соответствии со ст. 31, 87 Бюджетного Кодекса РФ одним из принципов самостоятельности бюджетов является право самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств, а также содержание органов местного самоуправления.

При рассмотрении дела судом правильно учтено, что город Липецк не получил дотаций из областного бюджета на 2005 год, по состоянию на 01.01.2005 г. бюджетный остаток денежных средств управления финансов администрации г. Липецка составлял 606443199 руб. 97 коп. Из этого суд сделал верный вывод, что, имея денежные средства, полученные из собственных источников финансирования, муниципальное образование вправе распорядиться ими самостоятельно, в том числе увеличить денежное содержание муниципальных служащих.

Обоснованно судом отвергнут довод прокурора о том, что поскольку бюджет г. Липецка на 2005 г. принят с дефицитом в сумме 396400 тыс. руб., увеличение денежных выплат муниципальным служащим сократит финансирование других городских программ, что затронет интересы неопределенного круга лиц и муниципального образования. Суд правильно указал, что данное обстоятельство не может являться безусловным свидетельством того, что в результате увеличения денежного содержания муниципальных служащих, будут сокращены другие расходные обязательства муниципального образования. Кроме того, это утверждение носит предположительный характер, прокурором не указано, какие именно статьи расходов бюджета г. Липецка в 2005 года будут сокращены из-за недостаточного финансирования, либо не профинансированы в соответствии с утвержденным бюджетом.

Суд верно учел и то обстоятельство, что в бюджете г. Липецка, принятом 25.12.04 г., учтены все расходные обязательства муниципального образования, определены исполнение за счет собственных доходов и источники покрытия дефицита, поэтому правильно указал, что наличие дефицита бюджета не является безусловным подтверждением того, что в результате увеличения денежного содержания муниципальных служащих, будут сокращены другие расходные обязательства муниципального образования.

Отвергая доводы прокурора о незаконности п.1 ст.5 Положения в части выплаты материальной помощи при увольнении муниципального служащего в размере 1\12 годового размера материальной помощи за каждый полный месяц муниципальной службы, суд обоснованно исходил из того, что этим положением закреплена дополнительная гарантия для муниципальных служащих в части получения материальной помощи в случае увольнения в течение рабочего года, что также не противоречит ни федеральному законодательству, ни закону Липецкой области.

Обосновывая свои требования в части признания недействующей ст. 8 Положения о выплате единовременного денежного вознаграждения при уходе на пенсию муниципального служащего на 2005 год, прокурор ссылался на то, что Законом Липецкой области "Об областном бюджете на 2005 г." действие аналогичной статьи Закона Липецкой области "О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы Липецкой области" приостановлено на 2005 год.

Суд, отказывая прокурору и в этой части заявленных требований, правильно указал, что согласно оспариваемому Положению статья 8 вступает в силу по мере изыскания источников покрытия дополнительных расходов. Между тем, в бюджет г. Липецка на 2005 года не заложено финансирование этого вида расходов, что само по себе свидетельствует о фактическом приостановлении действия данной статьи.

Учитывая, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах компетенции органа местного самоуправления и не нарушают гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц суд правильно пришел к выводу, что оснований для признания их недействующим не имеется.

Поскольку приведенные выводы суда являются правильными, основанными на установленных обстоятельствах и правильном применении норм действующего законодательства, то постановленное судом решение является законным и обоснованным, в связи с чем отмене не подлежит.

Кассационное представление прокурора не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Решение Советского районного суда г. Липецка от 28.02.2005 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора - без удовлетворения.