Протест Прокуратуры Усманского района Липецкой области от 1 сентября 2009 г. N 10д-09 на ст. 4, ч. 5-7 ст. 5, ч. 4 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 4 ст. 11 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Усманского муниципального района, утв. решением сессии районного Совета депутатов N 7/76 от 05.12.2008 г.

Прокуратура Усманского района в ходе проверки исполнения законодательства, регламентирующего использование муниципального имущества, проведена проверка законности Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Усманского муниципального района, утв. решением сессии районного Совета депутатов N 7/76 от 05.12.2008 года.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного решения следует читать как "12.12.2008"

Статья 4, ч. 5-7 ст. 5., ч. 4 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 4 ст. 11 Положения противоречат требованиям действующего законодательства по следующим основаниям.

В ходе проверки установлено, что ст. 4 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Усманского муниципального района, утв. решением сессии районного Совета депутатов N 7/76 от 05.12.2008 года, (далее - Положение), определенно, что "на основе муниципальной собственности в соответствии с действующим законодательством могут создаваться муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения. Порядок создания, реорганизации и ликвидации Предприятии и Учреждений определяется действующим законодательством".

Однако, в соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ, учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Частные и бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

Таким образом, статьей 4 Положения не принято во внимание действующее законодательство в части определения категории учреждения, так как в соответствии с гражданским законом они могут быть бюджетными или автономными.

В части 5-7 статьи 5 Положения указано, что "предприятия владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения, в пределах своей правоспособности, установленной действующим законодательством и их Уставом. Право хозяйственного ведения и оперативного управления Предприятий и Учреждений в отношении закрепленного за ними имущества прекращается в случаях, предусмотренных действующим законодательством".

Однако, ст. 244 ГК РФ закреплено, что муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом. Исходя из вышеизложенного, отношения в области владения, использования и распоряжения муниципальным имуществом, закрепленным за предприятиями на праве хозяйственного ведения, регулироваться Уставом таких предприятий не могут.

Статьями 296-299 ГК РФ определено, что казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника.

К законам, регулирующим отношения в области владения, использования и распоряжения имуществом, принадлежащего предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления относятся Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (с изменениями и дополнениями), Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (с изменениями и дополнениями), Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изменениями и дополнениями).

Из текстуального содержания вышеуказанных норм следует, что отношения в области владения, использования и распоряжения имуществом, принадлежащего предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, регулируются Гражданским кодексом и вышеуказанными федеральными законами. Понятие "действующее законодательство" и "законами", "иными правовыми актами" не тождественны. Понятие "действующее законодательство" включает в себя не только законы и иные нормативны правовые акты, принятые государственными органами, но и также и органами местного самоуправления. Включение в части 5-7 статьи 5 Положения понятие "действующим законодательством" увеличивает объем прав предприятий, за которыми имущество закреплено на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, в части владения, использования и распоряжения им. Положение является нормативно-правовым актом, а нормативный правовой акт должен быть точно сформулированным, так как необходимо исходить из буквального толкования акта, нормативный правовой акт не должен предполагать иное, что закреплено в акте, поскольку он является обязательным для исполнения.

Согласно ч. 4 статьи 8 Положения, прибыль (дивиденды), полученная от участия города в хозяйственных товариществах и обществах, в полном объеме направляется в районный бюджет. При этом, ни в одной из норм Положения не указано, что администрация района "сотрудничает" с администрацией города в части получения прибыли (дивидендов) от участия города в хозяйственных товариществах и обществах.

Кроме того, противоречит требованиям Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" часть 2 статья 9 Положения. Так, федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 173-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17.1 и 53 Федерального закона "О защите конкуренции", внесены изменения в ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в соответствии с частью первой которой, заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество:

1) на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, решений суда, вступивших в законную силу;

2) государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации;

3) государственным и муниципальным учреждениям, государственным корпорациям, государственным компаниям;

4) некоммерческим организациям, созданным в форме ассоциаций и союзов, религиозных и общественных организаций (объединений) (в том числе политическим партиям, общественным движениям, общественным фондам, общественным учреждениям, органам общественной самодеятельности, профессиональным союзам, их объединениям (ассоциациям), первичным профсоюзным организациям), объединений работодателей, товариществ собственников жилья;

5) адвокатским, нотариальным, торгово-промышленным палатам;

6) образовательным учреждениям независимо от их организационно-правовых форм, включая указанные в пункте 3 настоящей части государственные и муниципальные образовательные учреждения, и медицинским учреждениям частной системы здравоохранения;

7) для размещения объектов почтовой связи;

8) лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;

9) в порядке, установленном главой 5 настоящего Федерального закона;

10) лицу, с которым заключен государственный или муниципальный контракт по результатам конкурса или аукциона, проведенных в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", если предоставление указанных прав было предусмотрено конкурсной документацией, документацией об аукционе для целей исполнения этого государственного или муниципального контракта. Срок предоставления указанных прав на такое имущество не может превышать срок исполнения государственного или муниципального контракта;

11) на срок не более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев (предоставление указанных прав на такое имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается);

12) взамен недвижимого имущества, права в отношении которого прекращаются в связи со сносом или с реконструкцией здания, строения, сооружения, которыми или частью которых является такое недвижимое имущество, либо в связи с предоставлением прав на такое недвижимое имущество государственным или муниципальным образовательным учреждениям, медицинским учреждениям. При этом недвижимое имущество, права на которое предоставляются, должно быть равнозначным ранее имеющемуся недвижимому имуществу по месту расположения, площади и определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность, стоимости. Условия, при которых недвижимое имущество признается равнозначным ранее имеющемуся недвижимому имуществу, устанавливаются федеральным антимонопольным органом;

13) правопреемнику приватизированного унитарного предприятия в случае, если такое имущество не включено в состав подлежащих приватизации активов приватизированного унитарного предприятия, но технологически и функционально связано с приватизированным имуществом и отнесено федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается, или к объектам, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Таким образом, действующее на сегодняшний день законодательство предусматривает 13 случаев, когда заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено и не по результатам проведения конкурсов или аукционов. В спорном Положении не принято во внимание изменения вышеуказанного закона.

Кроме того, статья 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" определяет, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно ст. 8 Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" коррупционными факторами являются факторы, связанные с реализацией полномочий органа местного самоуправления, выражаются в широте дискреционных полномочий - отсутствии или неопределенности условий или оснований принятия решения; определении компетенции по формуле "вправе" - диспозитивном установлении возможности совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; юридико-лингвистической неопределенности - употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Согласно ст. 9 Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196, факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в документе и выражаются в существовании собственно пробела в правовом регулировании - отсутствии в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее; отсутствии мер ответственности органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений; нарушении режима прозрачности информации - отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.

В ходе настоящей проверки Положения о порядке передачи в аренду муниципального имущества Усманского района установлено, что данный нормативно-правовой акт содержит вышеуказанные коррупциогенные факторы.

Так, в Положении отсутствует указание на меры ответственности органов местного самоуправления при нарушений требований Положений при передаче в аренду муниципального имущества, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений органов местного самоуправления и их должностных лиц. Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 11 Положения содержится формулировка "при необходимости арендодатель определяет отраслевые службы, с которыми заявитель должен согласовать вопрос о сдаче объекта в аренду". Данный факт говорит об установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям, отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; выборочном изменении объема прав - возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Таким образом, статья 4, ч. 5-7 ст. 5, ч. 4 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 4 ст. 11 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Усманского муниципального района, утв. решением сессии районного Совета депутатов N 7/76 от 05.12.2008 года, не соответствуют требованиям федерального законодательства при осуществлении органами местного самоуправления полномочий при установлении порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также требования законодательства в части обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Кроме того, выявленные несоответствия действующему законодательству в Положении создают возможности для принятия различных вариантов решений без точного определения оснований принятия одного из них, позволяют уполномоченным субъектам принимать решения по своему усмотрению, в зависимости от обстоятельств и обратившихся лиц, что, в свою очередь, создает потенциальную возможность для коррупционных проявлений, а потому является недопустимым с точки зрения закона.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 ФЗ "О прокуратуре РФ", Требую:

1. Изменить статью 4, ч. 5-7 ст. 5, ч. 4 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 4 ст.11 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Усманского муниципального района, утв. решением сессии районного Совета депутатов N 7/76 от 05.12.2008 года, чем привести Положение в соответствие с действующим законодательством.

2. С целью устранения коррупциогенных факторов установить сроки рассмотрения заявления, ввести процедуру конкурса и аукциона, ответственность должностных лиц, порядок обжалования действий (бездействие) и решений органов местного самоуправления и их должностных лиц.

3. Протест подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании представительного органа местного самоуправления.

4. О дне заседания сообщить прокурору Усманского района.

5. О результатах рассмотрения протеста уведомить прокурора Усманского района в 10-дневный срок с момента получения.

Прокурор Усманского района советник юстиции

И.А. Качалкин