II. Описательная часть Программы

II. Описательная часть Программы

1. Характеристика проблемы

Программа "Повышения эффективности бюджетных расходов Данковского муниципального района на 2011 - 2013 годы" разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года "О бюджетной политике в 2010-2012 годах", во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р и постановления администрации Липецкой области от 10.02.2011 г. N 32.

Результатом проводимых реформ в Данковском муниципальном районе стало формирование современной системы управления муниципальными финансами путем:

организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады главных распорядителей бюджетных средств об основных направлениях деятельности, районные целевые программы, ведомственные целевые программы, муниципальные задания);

перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию;

создания нормативной правовой базы для развития новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг;

установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Экономический кризис оказал негативное воздействие на экономику района, и экономические проблемы, прежде всего, проблемы, связанные со структурой экономики, встали крайне остро. В 2009 г. мобилизация доходов бюджета в районе сократились по сравнению с 2008 г. в номинальном выражении на 19% - с 344 млн. руб. до 280 млн. руб.. При этом налог на прибыль предприятий и организаций, являющийся одним из ключевых доходных источников, сократился более чем в 2 раза с 65 млн. руб. в 2008 году до 28 млн. руб. в 2009 г. В связи с этим в районе возник значительный дефицит бюджета. В 2009 г. он составил 53 млн. руб. или 26% налоговых и неналоговых доходов бюджета, в 2010 г. - 38 млн. руб. или 17%.

Все это поставило перед администрацией района задачу дальнейшего повышения эффективности расходов и структурных реформ в бюджетном секторе.

Кризисные явления в экономике и значительное падение доходов бюджета района обусловили необходимость проведения ряда мероприятий, нацеленных на обеспечение сбалансированности бюджета. В частности, необходимо повысить точность прогнозов доходной базы бюджета, эффективность процесса формирования и корректировки расходных обязательств бюджета. Необходимо выработать политику, обеспечивающую стабильное финансирование ключевых расходных обязательств бюджета вне зависимости от краткосрочных колебаний доходной базы.

Бюджетная политика района не всегда увязана со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития района.

Все это свидетельствует о необходимости повысить направленность бюджетного процесса на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития через усиление программной ориентированности бюджета.

Для ускорения реформы бюджетной сети на федеральном уровне был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", который определил ключевые направления дальнейшего реформирования бюджетной сети на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Закон ввел новые типы учреждений: казенное учреждение, которое по своему статусу приближено к существующему бюджетному учреждению, и бюджетное учреждение, которое приближено по правовому статусу к автономному учреждению. В 2011 году и первом полугодии 2012 года в районе необходимо осуществить перевод всей бюджетной сети в новые организационно-правовые формы, что подразумевает принятие значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.

Также целесообразно предпринять ряд дальнейших шагов, направленных на повышение эффективности и оптимизацию функций муниципального управления.

Острой проблемой в бюджетной сфере является организация эффективного финансового контроля. Особую актуальность имеют вопросы организации новых форм и методов финансового контроля, поскольку финансирование учреждений на основе муниципальных заданий, а не на основе принятых смет предполагает новые подходы к контролю и смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения муниципальных заданий.

Таким образом, стоящие перед районом задачи повышения эффективности расходов носят комплексный характер. Их решение требует тесной координации всех органов местного самоуправления района, а также взаимодействия с поселениями района. Оптимальной формой выполнения комплекса мероприятий по решению указанных проблем является районная целевая программа.

2. Цели и задачи Программы

Целью Программы является создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления Данковского муниципального района по выполнению функций и обеспечению потребности граждан в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития района.

Программа предусматривает решение следующих задач:

I. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы района.

Основным условием повышения эффективности бюджетных расходов является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости районного бюджета и бюджетов поселений. Достижение цели Программы будет осуществлено путем реализации жестких бюджетных ограничений по следующим направлениям:

1. Консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования, ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга района.

Мировой экономический кризис привел к замедлению темпов роста объема доходов, поступающих в консолидированный бюджет района, существенно ограничил возможности публично-правовых образований по исполнению в полном объеме действующих расходных обязательств или по принятию новых. В целях проведения ответственной бюджетной политики, обеспечения в полном объеме исполнения публичных обязательств перед населением формирование объемов доходов районного бюджета и бюджетов поселений должно быть основано на консервативном прогнозе развития экономики района. Для обеспечения устойчивости районного бюджета и бюджетов поселений в среднесрочной перспективе требуется реально оценить объемы бюджетного дефицита и муниципального долга района.

2. Удлинение горизонта планирования. Формирование долгосрочного (на срок не менее 10 лет) прогноза социально-экономического развития района и построения на его основе долгосрочной бюджетной стратегии района.

Для более четкого формирования целей и задач деятельности органов местного самоуправления Данковского муниципального района необходимо обеспечить формирование долгосрочного (на срок не менее 10 лет) прогноза социально-экономического развития района. На основе указанного прогноза возможно построение долгосрочной бюджетной стратегии района, определяющей основные направления использования бюджетных средств на указанный период.

3. Установление среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (Программы).

Установление на основе бюджетной стратегии района среднесрочных показателей объемов расходов для конкретных органов местного самоуправления с одновременным определением значений целевых показателей их деятельности с учетом выделяемого за счет средств районного бюджета объема бюджетных ассигнований позволит повысить эффективность использования бюджетных средств, обеспечивая преемственность и стабильность бюджетной политики района.

4. Повышение точности прогнозирования доходов районного бюджета.

В 2007 - 2010 годах отклонение поступлений налоговых и неналоговых доходов районного бюджета от соответствующего прогноза составляли от 4% до 24%.

Разработка методики прогнозирования доходов бюджета района позволит повысить уровень точности прогнозирования налоговых и неналоговых доходов бюджета.

5. Совершенствование формы и порядка ведения реестра расходных обязательств.

Порядок ведения реестра расходных обязательств Данковского муниципального района регулируется постановлением главы администрации Данковского района от 21 сентября 2005 N 687 " О порядке ведения реестра расходных обязательств Данковского района". Вместе с тем, структура реестра расходных обязательств не связана с муниципальными услугами, работами и функциями, выполняемыми главными распорядителями бюджетных средств и их подведомственными учреждениями. Совершенствование форм и порядка ведения реестра расходных обязательств обеспечит сокращение неэффективных расходов, которые могут возникнуть в результате несоответствия реестра расходных обязательств расходам районного бюджета.

7. Формализация процедуры введения новых и увеличения действующих расходных обязательств.

Для обеспечения стабильности исполнения расходных обязательств и повышения эффективности бюджетных расходов планирование бюджетных ассигнований должно производиться исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств. Принятие новых расходных обязательств должно сопровождаться четкой оценкой необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения. Одновременно должен проводиться систематический анализ и оценка рисков для районного бюджета вследствие принятия новых расходных обязательств. При этом должны быть определены механизмы реализации новых расходных обязательств уже на стадии принятия решения об их введении.

II. Повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики.

1. Инвентаризация сети бюджетных учреждений с учетом ее загруженности, объема предоставляемых муниципальных услуг, востребованности населением района муниципальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями. Инвентаризация имущественного комплекса бюджетных учреждений.

Наличие большой сети бюджетных учреждений требует соответствующих расходов районного бюджета. В условиях сокращения расходов бюджета на содержание бюджетных учреждений, а также для повышения эффективности расходов районного бюджета, направляемых на содержание сети бюджетных учреждений, необходимо:

- провести инвентаризацию имеющейся сети бюджетных учреждений с учетом ее загруженности, объема предоставляемых бюджетными учреждениями муниципальных услуг, востребованности населением района муниципальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, наличия организаций, предоставляющих аналогичные услуги;

- провести анализ имущественного комплекса бюджетных учреждений, их структуры и штатной численности, финансово-хозяйственной деятельности. В результате должны быть оценены объемы затрат районного бюджета на содержание вышеуказанной сети.

На основе проведенных мероприятий должны быть приняты решения о реструктуризации бюджетных учреждений, проведена оптимизация структуры и штатной численности бюджетных учреждений, необходимой и достаточной для эффективного выполнения их функций.

2. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств районного бюджета.

Мониторинг качества финансового менеджмента главных распорядителей средств районного бюджета ориентирован на повышение качества управления финансами главных распорядителей бюджетных средств, от эффективности деятельности которых в значительной степени зависит уровень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых муниципальных услуг.

В 2010 году был разработано и утверждено Положения о проведении оценки и мониторинга достижения целей и задач деятельности главных распорядителей бюджетных средств Данковского муниципального района и порядке учета планируемых и фактически достигнутых показателей при распределении бюджетных средств на очередной финансовый год и плановый период.

Данное Положение предусматривает распределение стимулирующих выплат по результатам оценки качества управления финансами и составление методических рекомендаций по повышению эффективности и результативности расходования средств главных распорядителей бюджетных средств.

Однако в течение последних двух лет произошли значительные изменения в методологии бюджетного процесса: внедряется формат муниципальных заданий на предоставление услуг, проводятся мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений, разрабатываются планы перехода на программно-целевое бюджетирование и др. В связи с этим показатели, предусмотренные в Положении, уже не в полной мере охватывают все аспекты бюджетного процесса. Таким образом, назрела необходимость совершенствования утвержденного Положения.

III. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг.

1. Приведение нормативной правовой базы района в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Бюджетные учреждения в настоящие время не имеют четко выраженных стимулов к повышению качества предлагаемых муниципальных услуг. Объем бюджетных расходов на обеспечение предоставления указанных услуг не зависит от качества этих услуг и опосредованно связан с их объемом.

Повышение доступности и качества муниципальных услуг в социально значимых сферах деятельности будет осуществлено за счет:

изменения правового статуса бюджетных учреждений;

внедрения новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

обеспечения доступности и открытости информации о деятельности муниципальных учреждений района, оказывающих муниципальные услуги для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений района будут проводиться путем реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

IV. Формирование программного бюджета.

В Данковском муниципальном районе в целях повышения результативности бюджетных расходов и обеспечения эффективного использования бюджетных средств и организационных ресурсов активно используются такие инструменты программно-целевого управления как долгосрочная программа социально-экономического развития Данковского муниципального района, доклады органов местного самоуправления района о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные и районные программы.

Доклады ежегодно предоставляются главными распорядителями средств районного бюджета в соответствии с Положением, утвержденным постановлением главы администрации района от 16.02.2006 г. N 194 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Они используются в целях расширенного применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, установления обоснованности выделения ассигнований в предстоящем финансовом году.

Порядки разработки, утверждения и реализации ведомственных и районных целевых программ утверждены постановлением главы администрации Данковского района N 510 от 03.06.2008 г. "О порядке разработки, утверждения и реализации районных целевых программ" в которое внесено изменение постановлением главы администрации района N 688 от 01.08.2008 г. и постановлением администрации Данковского муниципального района N 277 от 08.02.2010 г.

Районные целевые программы разрабатываются на срок продолжительностью 3 года и более и являются долгосрочными целевыми программами. В районе приняты и функционируют целевые программы района и поселений, финансирование которых составило более 21 млн. руб., кроме того, в районе реализуются ведомственные программы, объем которых составил 184 млн. руб. или 70% расходов бюджета.

Однако данные стратегические инструменты не представляют единой взаимоувязанной системы, которая прозрачно отображалась бы в структуре

бюджетного планирования. Для координации стратегического и бюджетного циклов необходимо интегрировать все функционирующие стратегические инструменты в единую систему - долгосрочные целевые программы.

Для увязки районных целевых программ района с бюджетной классификацией будет сформировано программное представление районного бюджета.

V. Совершенствование муниципального финансового контроля.

1. Совершенствование контроля муниципальных учреждений в отношении их финансового состояния и хозяйственной деятельности. Повышение эффективности муниципального финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля

В настоящее время осуществление внутреннего финансового контроля регулируется пунктами 65 и 66 "Положения о бюджетном процессе Данковского муниципального района". Согласно данному Положению внутренний финансовый контроль в Данковском муниципальном районе осуществляют отдел финансов и главные распорядители бюджетных средств.

С вступлением в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" возникает необходимость приведения системы муниципального контроля в соответствие с новыми требованиями.

VI. Совершенствование информационной системы управления муниципальными финансами.

Совершенствование информационной базы по составлению и ведению реестров расходных обязательств.

Современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу, объему и качеству информации о деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, решение задач, поставленных Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, невозможно без использования новейших информационно-технологических средств.

В отделе финансов района и поселениях района установлены следующие системы планирования и исполнения бюджетов:

- система планирования бюджета - программный комплекс "САПФИР";

- система исполнения бюджета - программный комплекс на базе Бюджет-КС, Бюджет-Web.

У главных распорядителей средств районного бюджета исполнение бюджетного процесса осуществляется на базе на базе Бюджет-КС

В сложившейся ситуации наиболее целесообразным является продолжение работы над построением единой системы управления муниципальными финансами Данковского района.

В рамках мероприятий по созданию единой интегрированной информационной системы отдела финансов будет:

- завершена работа по созданию инструментов для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования;

- обеспечено единство процессов составления, исполнения районного бюджета и местных бюджетов поселений, бюджетного учета;

- модернизированы информационные базы по:

- составлению и ведению реестров расходных обязательств публично-правовых образований, учитывая необходимость разграничения обязательств на действующие и принимаемые;

- формированию муниципальных заданий;

- разработке обоснованных бюджетных ассигнований субъектов бюджетного планирования.

Срок реализации Программы - 2011 - 2013 годы.

3. Обоснование ресурсного обеспечения Программы

Источником финансирования Программы являются средства районного бюджета. Объемы финансирования Программы ежегодно уточняются при формировании бюджета на очередной финансовый год.

Предполагаемый общий объем финансирования мероприятий Программы составит 310 тыс. руб., в том числе:

2011 - 90 тыс. руб.,

2012 - 110 тыс. руб.,

2013 - 110 тыс. руб.

4. Механизм реализации Программы и контроль за ходом ее выполнения

Контроль за ходом выполнения Программы осуществляет администрация района. Отдел финансов Данковского муниципального района предоставляет отчетные данные о реализации Программы в соответствии с постановлением главы администрации Данковского района от 3 июня 2008 г. N 510 "О порядке разработки, утверждения и реализации районных целевых программ".

Координация деятельности по реализации Программы осуществляется отделом финансов Данковского района.

Исполнители Программы представляют координатору информацию о ходе реализации мероприятий Программы:

- по итогам 1 квартала, 1 полугодия и 9-ти месяцев - до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом;

- по итогам года - до 20 января года, следующего за отчетным.

5. Оценка эффективности Программы

Ожидаемые и конечные результаты реализации
Программы и показатели эффективности

Наименование задач и показателей	Ед. изм.	2010 (базовый год)	2011		2012		2013
			План	Факт	План	Факт	План	Факт
Задача 1: Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы района
Направление Консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования, ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга Данковского района
Дефицит районного бюджета	%	28,3	23		26,1		5
Предельный объем муниципального долга не превышает общий годовой объем доходов районного бюджета без учета безвозмездных поступлений	% отношение предельного объема муниципального долга к общему годовому объему доходов районного бюджета без учета безвозмездных поступлений	99	91,8		46,9		50,2
Направление: Удлинение горизонта планирования. Повышение точности прогнозирования социально-экономического развития Данковского района
Предельный размер отклонения фактических показателей социально-экономического развития от запланированных	% отклонения факта от плана	18	17		16		15
Направление: Повышение точности прогнозирования доходов районного бюджета
Предельный размер отклонения фактического объема налоговых и неналоговых доходов от первоначального запланированного на соответствующий финансовый год по абсолютной величине	% отклонения от перв. плана	3,5	3		2,5		2
Направление: Обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов районного бюджета
Предельный размер отклонения кассовых расходов районного бюджета от уточненного плана	% от уточненного плана	95,9	96		96,5		97
Направление: Совершенствование формы и порядка ведения реестра расходных обязательств
Доля расходных обязательств районного бюджета, детализированных по услугам	% от общего объема расходов районного бюджета	57	60		60,5		61
Уровень расхождения между расходами бюджета и данными реестра расходных обязательств	отношение абсолютных сумм отклонений к общему объему расходов районного бюджета, %	2,5	1,5		0,5		0,5
Направление: Формализация процедуры введения новых и увеличения действующих расходных обязательств
Отношение объема просроченной кредиторской задолженности к объему расходов районного бюджета	% к объему расходов районного бюджета	0	0		0		0
Направление: Предоставление методической и финансовой помощи муниципальным образованиям в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне
Количество сельских поселений, утвердивших Программу повышения эффективности бюджетных расходов	Единиц	0	15
Задача 2 Повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики
Направление: Инвентаризация сети бюджетных учреждений с учетом ее загруженности, объема предоставляемых муниципальных услуг, востребованности населением Данковского района муниципальных услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями. Инвентаризация имущественного комплекса.
Удельный вес расходов районного бюджета на выполнение функций бюджетными учреждениями в общем объеме расходов районного бюджета	% в общем объеме расходов районного бюджета	61,3	61,5		61,7		61,8
Направление: Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств районного бюджета.
Количество главных распорядителей средств районного бюджета с наилучшим качеством финансового менеджмента	единиц	-	1		2		3
Задача 3 Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг
Направление: Приведение нормативной правовой базы района в соответствие с Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений
Приведение правового положения районного муниципального учреждения в соответствие с нормами Федерального Закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"	Кол-во учреждений - всего	65	+
	Кол-во казенных учреждений	-	1
	Кол-во автономных учреждений	5	6
	Количество бюджетных учреждений	60	+
Задача 4 Переход к программной структуре расходов бюджетов.
Направление: Формирование программного бюджета
Доля расходов районного бюджета, осуществляемых в рамках районных целевых программ	% от общего объема расходов районного бюджета	70%	71%		72%		73%
Задача 5 Совершенствование муниципального финансового контроля
Направление: Совершенствование контроля за деятельностью муниципальных районных учреждений в отношении их финансового состояния и хозяйственной деятельности
Соотношение объема проверенных средств районного бюджета к общей сумме расходов районного бюджета (без учета обслуживания госдолга)	% к общей сумме расходов районного бюджета	18,2	20		20		20
Направление: Повышение эффективности государственного финансового контроля за совершенствования механизма внутреннего финансового контроля
Соотношение возмещенных бюджетных средств, использованных с нарушением законодательства в финансовой бюджетной сфере, к общей сумме средств, использованных с нарушением законодательства в финансово-бюджетной сфере	%	43,2	50		50		50
Задача 6 Развитие информационной системы управления муниципальными финансами
Направление: Совершенствование информационной базы по составлению и ведению реестров расходных обязательств
Доля от общего числа главных распорядителей средств районного бюджета, формирующих реестр расходных обязательств с выделением расходов на оказание муниципальных услуг (работ) в соответствии с муниципальным заданием	%	0	0		50		100