Решение Липецкого областного суда от 13 июля 2001 г. N 3-9/2001 Поскольку Закон Липецкой области от 21 февраля 2001 г. N 132-ОЗ в части утверждения размера отчислений по налогу на прибыль предприятий и по налогу на доходы физических лиц не соответствует действующему законодательству о финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации, суд удовлетворил исковые требования о признании данного нормативного акта недействующим и не подлежащим применению в указанной части со дня вступления в силу решения суда (извлечение)

Решение Липецкого областного суда
от 13 июля 2001 г. N 3-9/2001
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2001 г. N 77-Г01-11 производство по кассационной жалобе на настоящее решение прекращено

Именем Российской Федерации.

13 июля 2001 года Липецкий областной суд в составе: председательствующего - судьи Ф.Н.В., рассматривающей дело единолично, при секретаре М.Д.В., с участием прокурора К.Г.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Липецке гражданское дело по заявлению администрации г. Липецка к главе администрации Липецкой области, Липецкому областному Совету депутатов о признании незаконным и недействующим (частично) Закона Липецкой области от 21.02.2001 года N 132-ОЗ "Об областном бюджете на 2001 год", суд установил:

15 февраля 2001 года Липецким областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год" с приложениями к нему, опубликованный в соответствии с Уставом Липецкой области в "Липецкой газете" N 38 за 24 февраля 2001 года. Указанным нормативным актом для города Липецка были установлены нормативы отчислений от федеральных налогов и доходов на 2001 год по налогу на прибыль предприятий 3,7% и по налогу на доходы физических лиц (кроме индивидуальных предпринимателей и других лиц, занимающихся частной практикой) - 35%.

18 апреля 2001 года Липецким областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области "О внесении дополнений в Закон Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год".

Администрация г. Липецка обратилась суд с требованием о признании незаконным и недействующим (частично) данного Закона Липецкой области (ст. 16, приложение N 3 к Закону Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год"), указывая, что установленные законом Липецкой области нормативы отчислений ниже гарантированных Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", а именно: по налогу на прибыль предприятий в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации; по подоходному налогу с физических лиц - в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации, и нарушают имущественные бюджетные права муниципального образования г. Липецка.

Заявители просили: признать Закон Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год" в оспариваемой части незаконным и недействующим; обязать областной Совет депутатов и главу администрации Липецкой области привести закон области в соответствие с федеральным законодательством немедленно после вступления решения суда в законную силу, обязать главу администрации Липецкой области в период до приведения Закона Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год" применять при исполнении бюджета Липецкой области при распределении доходов по налогу на прибыль предприятий и по налогу на доходы физических лиц в отношении местного бюджета г. Липецка минимальные размеры долей, установленные Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления": по налогу на прибыль - 5%, по налогу на доходы физических лиц - 50%; обязать главу администрации Липецкой области довести до сведения Управления федерального казначейства по Липецкой области минимальные размеры долей, подлежащие применению при распределении доходов по налогу на прибыль предприятий и по налогу на доходы физических лиц в отношении местного бюджета г. Липецка в период до приведения Закона Липецкой области от 21.02.2001 года N 132-ОЗ "Об областном бюджете на 2001 год" в соответствие с федеральным законодательством: по налогу на прибыль - 5%, по налогу на доходы физических лиц - 50%; обязать областной Совет депутатов и главу администрации Липецкой области обеспечить опубликование решения по данному делу в "Липецкой газете" немедленно после его вступления в законную силу.

В судебном заседании представители администрации г. Липецка П.Ю.А., М.А.В., П.В.В. поддержали заявленные требования в полном объеме.

Представители областной администрации Р.Е.И., К.Т.В., П.Г.А., областного Совета депутатов Х.М.Н. заявленные требования не признали, пояснив, что оспариваемый закон Липецкой области принят органом законодательной власти на основании Налогового и ст. 48, 52, 58, 60, 63 Бюджетного кодекса РФ и ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Более того, сверх установленной ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" минимальной части налога на прибыль предприятий и организаций - 5% - в бюджет г. Липецка отчислено на 14,6 пунктов больше, что в абсолютной сумме составляет 378 млн. рублей., а по налогу на доходы физических лиц в бюджетах муниципальных образований учтено 51%, в том числе в бюджет г. Липецка - 35%. Полагают, что оспариваемые положения Закона Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год" соответствуют требованиям действующего законодательства.

Представитель Управления федерального казначейства по Липецкой области Б.В.Ф. предъявленные требования не признал, в письменном отзыве руководитель управления указывает, что минимальная доля налога на прибыль, закрепленная в качестве дохода местного бюджета, подлежит исчислению в соответствии с методическими рекомендациями Министерства финансов РФ по применению Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления", утвержденными Письмом МФ РФ N 02-08-09 от 29.01.1998 года. Вместе с тем в последующем пояснении указали, что Письмо МФ РФ носит рекомендательный характер, а потому не является обязательным для исполнения.

В соответствии с п. 5 ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями, определяются законодательными (представительными) органами субъекта РФ, ими же устанавливается доля каждого муниципального образования и ими же могут устанавливаться нормативы отчислений в местные бюджеты сверх указанных минимальных долей (л.д. 16-21, 29-30, т. 2).

После перерыва представитель Управления федерального казначейства по Липецкой области в судебное заседание не явился, в письменном заявлении просил рассмотреть дело в его отсутствие (л.д. 31, т. 2).

Выслушав стороны, заключение прокурора К.Г.И., полагавшей отказать администрации г. Липецка в удовлетворении заявленных требований, исследовав представленные сторонами доказательства, суд приходит к убеждению, что требования заявителя подлежат частичному удовлетворению.

В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам совместного ведения, действует федеральный закон.

В силу ст. 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.

Согласно п. 5 ст. 27 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта Российской Федерации, нарушающие права органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

В соответствии со ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов относятся доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам относятся часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и не оспаривается сторонами, что 15 февраля 2001 года Липецким областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год", опубликованный в "Липецкой газете" N 38 за 24 февраля 2001 года. В приложении N 3 к данному Закону для г. Липецка были установлены нормативы отчислений от федеральных налогов и доходов на 2001 год по налогу на прибыль предприятий - 3,7% и по налогу на доходы физических лиц (кроме индивидуальных предпринимателей и других лиц, занимающихся частной практикой) - 35%. В последующем в данный закон Липецкой области вносились дополнения, но они не касались оспариваемого положения.

Согласно ст. 19 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" налог на прибыль предприятий и налог на доходы физических лиц отнесены к федеральным налогам. Это же закреплено и в ст. 13 части первой Налогового кодекса Российской Федерации.

В силу ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" законодательный орган Липецкой области - Липецкий областной Совет депутатов вправе был законом Липецкой области установить и ввести в действие на территории Липецкой области нормативы отчислений от федеральных налогов в доходы местных бюджетов, но размер этих долей не мог быть ниже тех минимальных долей, которые установлены федеральным законодательством.

Коль скоро Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлена доля подоходного налога с физических лиц не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации, а оспариваемым законом Липецкой области нормативы отчислений от этого федерального налога составляют 35%; доля от налога на прибыль организаций согласно Федеральному закону - не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации, а в Законе Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год" норматив отчислений - 3,7%, то довод заявителей о противоречии закона Липецкой области федеральному закону является обоснованным, а их требования в этой части - подлежащими удовлетворению.

Суд не может согласиться с доводом представителей Липецкого областного Совета депутатов и главы администрации Липецкой области, что Бюджетный кодекс РФ не относит к собственным доходам бюджета г. Липецка доли федеральных налогов, а потому администрация г. Липецка не вправе требовать обязательного закрепления доли от налога на прибыль 5%, а от налога на доходы физических лиц - 50%, поскольку и п. 4 ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", и ст. 47 Бюджетного кодекса РФ прямо указывает, что к собственным доходам бюджета относятся все виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. Данная правовая норма расположена в разделе 2 "Доходы бюджетов" в главе 6 "Общие положения о доходах бюджетов", а следовательно, она применяется к бюджетам различных уровней и предусматривает одновременное применение законодательства, регулирующего формирование того или иного бюджета.

Поскольку спор между сторонами возник по поводу бюджетного регулирования доходов местного бюджета, то в этом случае законодатель субъекта Российской Федерации должен был руководствоваться ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который определяет основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов как совокупность собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов.

Более того, ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления" прямо указывает, что к собственным доходам местных бюджетов наряду с местными налогами и сборами относятся также и доли федеральных налогов.

Это же положение закреплено и в ст. 60 Бюджетного кодекса РФ, где отражено, что доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что минимальные доли от налога на прибыль организаций и от налога на доходы физических лиц, закрепленные в соответствии с ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" за местным бюджетом, - это уже собственные доходы местного самоуправления.

Ст. 61 Бюджетного кодекса РФ установлено, что отчисления от федеральных налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам, производятся в порядке, установленном ст. 52, 58, 63 Бюджетного кодекса РФ.

Допуская право субъекта Российской Федерации применять законодательство субъекта в области бюджетного регулирования, в том числе и в части нормативов отчислений, Российская Федерация в то же время прямо указывает на необходимость соблюдения правовых норм ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе и тех норм, которые предусматривают минимальные доли отчислений от федеральных налогов в местный бюджет.

Таким образом, ссылка представителей Липецкого областного Совета депутатов и главы администрации Липецкой области на то, что требования заявителя противоречат Бюджетному кодексу Российской Федерации, несостоятельна и опровергается анализом правовых норм Бюджетного кодекса РФ и ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Из материалов дела усматривается, что 16.11.1998 года областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области "О закреплении долей федеральных и региональных налогов за бюджетами районов и городов", в ст. 1 которого было прямо предусмотрено, что за бюджетами районов и городов на постоянной основе закрепляются 50% подоходного налога с физических лиц и 5% налога на прибыль предприятий (л.д. 58-59, т. 3), однако в начале его действие было приостановлено, а затем Законом Липецкой области "Об областном бюджете на 2000 год" этот закон был отменен. В настоящее время какого-либо иного нормативного акта о закреплении долей федерального налога за бюджетами городов и районов Липецкой области не существует, что признано представителями главы администрации Липецкой области, однако само по себе отсутствие закона не дает законодательному органу субъекта Российской Федерации изменять в сторону уменьшения минимальные доли федеральных налогов, отчисляемых в местные бюджеты, в том числе и в бюджет г. Липецка.

Несостоятельна и ссылка представителей Липецкого областного Совета депутатов и главы администрации области на то обстоятельство, что Липецкий городской Совет депутатов 27 февраля 2001 года уже утвердил бюджет г. Липецка с учетом тех нормативов отчислений, которые заложены в Законе Липецкой области "О бюджете области на 2001 год", поскольку само по себе утверждение местного бюджета в соответствии с положениями оспариваемого закона области не свидетельствует о соответствии Закона Липецкой области "О бюджете области на 2001 год" ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", и более того, это обстоятельство не лишает права орган местного самоуправления оспаривать в судебном порядке закон субъекта Российской Федерации, если он противоречит федеральному законодательству и нарушает права органов местного самоуправления.

Утверждение представителей главы администрации Липецкой области, что подготовленный ими оспариваемый закон Липецкой области прошел правовую экспертизу и заместителем министра финансов России, курирующим вопросы бюджетного регулирования, признан соответствующим федеральному законодательству (л.д. 93-96, т. 3), не может быть принято судом как бесспорное и достаточное доказательство правомерности их действий, так как данное письмо - лишь мнение одного из чиновников Министерства финансов РФ, которому не дано право толкования законов, кроме того, данное письмо суд оценивает критически, исходя из анализа ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетного кодекса РФ и Закона Липецкой области "О бюджете области на 2001 год".

Расчеты, представленные представителями главы администрации области, касающиеся абсолютных величин, не имеют правового значения, так как оспаривается не сам объем средств, переданных в доход г. Липецка, а соответствие Закона Липецкой области "Об областном бюджете на 2001 год" Федеральному закону "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в части нормативов отчислений федеральных налогов в доходы местных бюджетов. Кроме того, данные расчеты не свидетельствуют о том, что законодательный орган Липецкой области выполнил требование ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" о соблюдении минимального норматива отчислений федеральных налогов в местный бюджет г. Липецка.

С учетом изложенного суд считает необходимым признать Закон Липецкой области "О бюджете области на 2000 год" противоречащим ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в части утверждения нормативов отчислений для г. Липецка по налогу на прибыль предприятий 3,7% и по налогу на доходы физических лиц - 35%.

Согласно п. 9 Постановления N 5 Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" от 27 апреля 1993 года с последующими изменениями и дополнениями в случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта Российской Федерации в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

Коль скоро суд пришел к убеждению, что оспариваемый закон области в части установления нормативов отчислений противоречит федеральному законодательству, то требование администрации г. Липецка о признании Закона Липецкой области "О бюджете области на 2001 год" в части нормативов отчислений для г. Липецка по налогу на прибыль предприятий и по налогу на доходы физических лиц недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу является правомерным и подлежащим удовлетворению.

Обоснованно и требование заявителя об опубликовании решения суда в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, поскольку это право заявителя вытекает из положений ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации".

Учитывая, что Закон Липецкой области "О бюджете области на 2001 год" был опубликован в "Липецкой газете", то и сообщение о решении суда после вступления суда в законную силу должно быть опубликовано в этой же газете.

Вместе с тем суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя, касающихся вопросов последующих действий областного Совета депутатов и главы Липецкой области о применении федерального законодательства по минимальной ставке отчислений и о доведении до сведения Федерального казначейства по Липецкой области минимальных размеров долей, подлежащих применению при определении доходов, так как по существу это вопросы исполнения решения, достаточных и бесспорных доказательств нарушений прав заявителя представителями администрации г. Липецка не представлено, их доводы о нарушении прав города Липецка носят предположительный характер и рассчитаны на будущее время, а потому являются преждевременными.

Кроме того, удовлетворение этих требований привело бы к вмешательству суда в законотворческую и административно-распорядительную деятельность законодательного и исполнительного органа власти субъекта Федерации, что недопустимо.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 191-197 ГПК РСФСР, суд решил:

Признать Закон Липецкой области от 21.02.2001 года N 132-ОЗ "Об областном бюджете на 2001 год" в части утверждения для г. Липецка нормативов отчислений по налогу на прибыль предприятий в размере 3,7% и по налогу на доходы физических лиц (кроме индивидуальных предпринимателей и других лиц, занимающихся частной практикой) в размере 35% противоречащим ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" N 126-ФЗ от 25.09.1997.

Данный закон Липецкой области в этой части признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда после вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете "Липецкая газета".

В остальной части требований администрации г. Липецка отказать.

Решение может быть обжаловано сторонами и опротестовано прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Липецкий областной суд в течение 10 дней.

Решение в окончательной форме изготовлено 19 июля 2001 года.