Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 24 июня 2009 г. N А23-99/2009А-9-4 Суд кассационной инстанции отменил решения нижестоящих судов и признал незаконным оспариваемое постановление отдела Управления Федеральной миграционной службы России, поскольку составление в отношении одного лица и одного административного правонарушения двух протоколов, неотражение в постановлении по делу, на основании какого протокола велось расследование, а также указанные противоречивые данные, являются существенным нарушением процессуальных норм и не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа
от 24 июня 2009 г. N А23-99/2009А-9-4
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе: председательствующего, судей, при участии в заседании: от заявителя - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом, от административного органа - С.В.Л. - представителя (дов. от 16.12.2008 - пост.),

рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Н.О.В. на решение Арбитражного суда Калужской области от 27.01.09 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.09 по делу N А23-99/2009А-9-4, установил:

Индивидуальный предприниматель Н.О.В. обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела Управления Федеральной миграционной службы России по Калужской области в г. Обнинске по делу об административном правонарушении от 02.07.2008 N 688.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 27.01.09 в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.09 решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе предприниматель просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, ссылаясь при этом на нарушение судами норм материального и процессуального права.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на жалобу, выслушав пояснения принявшего участие в судебном заседании представителя подателя жалобы, суд кассационной инстанции считает, что судебные акты по настоящему делу подлежат отмене.

Как следует из материалов дела, постановлением начальника отдела Управления Федеральной миграционной службы России по Калужской области в г. Обнинске от 02.07.2008 N 688 по делу об административном правонарушении на индивидуального предпринимателя Н.О.В. наложено административное наказание в виде штрафа в размере 400000 руб. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ.

Считая незаконным постановление административного органа, ИП Н.О.В. обратилась в суд с соответствующим заявлением, одновременно заявив ходатайство о восстановлении срока на обжалование, предусмотренного ч. 2 ст. 208 АПК РФ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о пропуске заявителем срока обращения в арбитражный суд.

Суд апелляционной инстанции согласился с указанным выводом суда первой инстанции.

Суды исходили из того, что в соответствии с ч. 2 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя.

В обоснование отказа в восстановлении срока, судебные инстанции указали, что постановление по делу об административном правонарушении выдано предпринимателю 02.07.2008, о чем свидетельствует его подпись в постановлении, факт постановки подписи заявитель не оспаривал. Приведенные заявителем причины пропуска срока - на пребывание в командировке с 08.07.2008 по 13.07.2008, признаны судом первой инстанции не влекущими его восстановление, так как иных причин не указано, а предприниматель обратился в арбитражный суд 14.01.2009, то есть по истечении более 6 месяцев с момента получения оспариваемого постановления и возвращения из командировки.

Доводы о том, что постановление фактически предпринимателем получено не было, отклонены судом апелляционной инстанции, поскольку они не подтверждены, в то время как из материалов дела суд установил, что заявитель самостоятельно расписался в его получении.

Кроме того, в апелляционной жалобе заявитель указал, что им 16.12.2008 получена копия постановления о возбуждении исполнительного производства, из которого следует, что оно возбуждено на основании оспариваемого постановления административного органа.

Оценив данное обстоятельство, апелляционный суд указал, что если принимать его во внимание, предприниматель обратился, также с пропуском 10-дневного срока, если отсчитывать его с 16.12.2008, при этом доказательств наличия уважительных причин пропуска данного срока заявителем также не представлено.

Судом апелляционной инстанции в рамках настоящего спора дана оценка постановлению административного органа по существу.

При этом, суд апелляционной инстанции установил, что материалами дела (протоколом об административном правонарушении) подтверждается совершение предпринимателем вмененного ему административного правонарушения, выразившегося в неисполнении обязанности по сообщению изменений сведений о цели въезда на территорию Российской Федерации (с частной цели на рабочую) и срока пребывания (первоначально - до 28.04.2008, а впоследствии до 28.01.2009) гражданина Таджикистана А.С.Г., заключившего с предпринимателем трудовой договор от 10.03.2008, административная ответственность за которое установлена частью 4 статьи 18.9 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции также усмотрел в действиях предпринимателя вину во вменяемом административном правонарушении, поскольку предприниматель при приеме иностранного гражданина на работу имел возможность сообщить в территориальный орган Федеральной миграционной службы об изменении сведений об иностранном гражданине, однако заявителем не было принято никаких мер по соблюдению требований Правил, что свидетельствует о наличии в его действиях вины в форме неосторожности.

Материалы дела проверены апелляционной инстанцией в соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ, нарушений не установлено, протокол об административном правонарушении и постановление о привлечении к административной ответственности приняты в присутствии предпринимателя, что подтверждается его подписью в указанных документах.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов обеих инстанций по следующим основаниям.

В соответствии с положениями части 1 статьи 286 АПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность судебных актов, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций исходя из доводов кассационной жалобы, но обязан выйти за пределы доводов в том объеме, которые обозначены в частях 2 и 3 данной статьи.

Согласно абзацу 2 части 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае пропуска десятидневного срока на подачу заявления он может быть восстановлен судом по ходатайству лица, подавшего заявление.

В силу части 2 статьи 117 названного Кодекса арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

Таким образом, срок, установленный в статье 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является пресекательным и может быть восстановлен по ходатайству заявителя.

При этом, законодатель не ограничил предельный срок, в течение которого заинтересованное лицо может обратиться в суд с оспариванием решения административного органа о привлечении к административной ответственности и заявить ходатайство о восстановлении пропущенного срока подачи соответствующего заявления.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений, и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании.

Как следует из протокола судебного заседания, состоявшегося 26.01.2009, заявленное предпринимателем ходатайство судом первой инстанции не рассматривалось, не выяснялись причины пропуска срока на обжалование постановления административного органа и, соответственно, не оценивались. Суд выслушал только доводы сторон, касающиеся заявленных требований по существу оспариваемого акта.

Таким образом, суд первой инстанции необоснованно отказал в удовлетворении требований, в связи с пропуском заявителем срока, установленного ч. 2 ст. 208 АПК РФ.

Решение об отказе в заявленных требованиях по основаниям пропуска срока не отвечает положениям Федерального закона от 30.03.98 N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней", согласно которым Российская Федерация признает обязательными юрисдикцию Европейского суда по правам человека и решения этого суда. Конвенцией запрещен отказ в правосудии, а также закреплено положение, согласно которому заинтересованное лицо должно иметь возможность добиться рассмотрения своего дела в суде - органе государственной системы правосудия.

Позиция Европейского суда по правам человека о недопустимости при рассмотрении спора чрезмерных правовых или практических преград означает неправомерность отказа заявителю в осуществлении его субъективного права на судебную защиту по формальным обстоятельствам.

Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 Кодекса).

В соответствии с частью 7 данной статьи при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Рассмотрев апелляционную жалобу предпринимателя, суд апелляционной инстанции дал оценку обжалуемого постановления административного органа.

Судебная коллегия кассационной инстанции считает, что судом апелляционной инстанции не установлены допущенные административным органом грубые нарушения по данному административному делу, которые очевидны при исследовании материалов дела.

27 мая 2008 г. отделом УФМС России по Калужской области в г. Обнинске (далее - отдел) в ходе проверки исполнения правил миграционного законодательства выявлен факт нарушения предпринимателем Н.О.В. установленных законодательством правил пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

В этот же день инспектором отдела в присутствии ИН Н. составлен протокол N566, в котором изложены обстоятельства совершенного правонарушения.

Согласно определению начальника отдела УФМС от 27.05.2008 дело об административном правонарушении, совершенном Н.О.В. направлено в Обнинский городской суд на основании п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ.

Определением от 02.06.2008 судьи Обнинского городского суда протокол об административном правонарушении с приложенным материалов возвращен в ОУФМС России по Калужской области в г. Обнинске для устранения недостатков.

В материалах дела имеется протокол от 8.07.2008 N 688, в котором изложены те же обстоятельства вменяемого предпринимателю административного правонарушения, что и в ранее составленном протоколе от 27.05.2008 N 566. В протоколе N 688 имеется подпись Н. и дата, когда данный протокол получен предпринимателем - 24.06.2008.

Судом апелляционной инстанции установлено, что на основании данного протокола отделом Управления Федеральной миграционной службы России по Калужской области в г. Обнинске принято постановление от 02.07.2008 N 688 о привлечении предпринимателя к ответственности по ч. 4 ст. 18.9 в виде штрафа в сумме 400000 руб.

Согласно части 1 статьи 28.2 КоАП РФ по делу об административном правонарушении должен быть составлен протокол, то есть каждое правонарушение фиксируется в отдельном протоколе. Протокол является необходимым правовым основанием для привлечения лица к административной ответственности.

Совершение предпринимателем вмененного административным органом правонарушения в настоящем деле зафиксировано в двух протоколах об административном правонарушении N 566 и N 688.

Однако, положения КоАП РФ не предусматривают прав административных органов составлять по одному и тому же административному правонарушению в отношении одного и того же лица несколько протоколов.

Положения п. 4 ч. 1 ст. 29.4 Кодекса предусматривают порядок возврата протокола и материалов административного дела именно для дооформления, но не предусматривают возможность составления нового протокола об административном правонарушении, что в настоящем деле имело место быть.

Кроме того, в протоколе N 688 имеется дата получения протокола 24.06.2008, тогда как следует, что данный протокол составлен 08.07.2008 г.

В силу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Между тем, в постановлении N 688 не указано, на основании какого протокола исследовались и устанавливались обстоятельства правонарушения.

Из содержания п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" следует, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Так как составление в отношении одного лица и одного административного правонарушения двух протоколов об административном правонарушении, не отражение в постановлении по делу об административном правонарушении на основании какого протокола, велось расследование административного дела, противоречивые данные, указанные в протоколе, о времени ознакомления и составления протокола, является существенным нарушением процессуальных норм и не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, следовательно, в рассматриваемом споре имелись предусмотренные действующим законодательством основания для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления управления от 02.07.2008 N 688 о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 18.9 Кодекса, в виде взыскания штрафа в сумме 400000 руб., которые необоснованно не учтены судами при вынесении обжалуемых судебных актов.

Учитывая изложенное, постановление суда апелляционной инстанции, равно как и решение суда первой инстанции, неправомерно установившей отсутствие нарушений при производстве по административному делу, не могут быть признаны законными и обоснованными и подлежат отмене в связи с неправильным установлением обстоятельств дела и применением норм права.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение Арбитражного суда Калужской области от 27.01.09 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.09 по делу N А23-99/2009А-9-4 отменить.

Требования индивидуального предпринимателя Н.О.В. удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление отдела Управления Федеральной миграционной службы России по Калужской области в г. Обнинске по делу об административном правонарушении от 02.07.2008 N 688.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.