Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 28 июля 2010 г. по делу N А62-8552/2009 Поскольку извещение о проведении конкурса на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов содержало положения, напрямую противоречащие нормам действующего законодательства, суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции и признал законным оспариваемое решение Управления Федеральной антимонопольной службы о нарушении заявителем норм ФЗ "О защите конкуренции" (извлечение) (отменено)

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа
от 28 июля 2010 г. по делу N А62-8552/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. N 13371/10 настоящее постановление отменено

Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. N ВАС-13371/10 настоящее дело передано в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе: председательствующего, судей, при участии в заседании: от заявителя - К.Т.А. - представителя (дов. от 02.06.2010 N 1-3315, пост.); от Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области - Д.А.А. - представителя (дов. от 02.12.2009 N 67/03-14д, пост.), Е.В.П. - представителя (дов. от 25.01.2010 N 67/03-2д, пост.); от третьих лиц: Индивидуальных предпринимателей Р.А.Д., Л.Ю.Г., Р.В.Ф., Б.С.В., П.В.А., С.Е.В., А.Е.В., К.Н.И. - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;

рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.03.2010 по делу N А62-8552/2009, установил:

Администрация города Смоленска (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 11.09.2009 N 2765/03.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальные предприниматели Р.А.Д., Л.Ю.Г., Р.В.Ф., Б.С.В., П.В.А., С.Е.В., А.Е.В., К.Н.И. как лица, по заявлению которых Управлением было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением суда от 24.03.2010 заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной инстанции законность решения суда первой инстанции не проверялась.

В кассационной жалобе Управление просит отменить решение суда в связи с неправильным применением норм материального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения представителей УФАС, Администрации, кассационная инстанция считает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, в газете "Рабочий путь" от 11.08.2009 Администрацией размещено извещение о проведении конкурса на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта. Предмет конкурса определен путем формирования лотов: каждый лот объединяет два муниципальных маршрута, с указанием их наименования, количества транспортных средств, вместимости транспортных средств (свыше 30 мест либо до 18 мест), режима работы на маршруте.

В соответствии с заявленными условиями к участию в конкурсе допускаются претенденты: 1) обладающие подвижным составом согласно предмету конкурса; 2) обладающие подвижным составом, не соответствующим предмету конкурса, но гарантирующие поэтапную в течение 1,5 года замену заявленного транспорта на транспорт согласно предмету конкурса (программа замены и обновления подвижного состава на более вместимый и комфортабельный транспорт представляется претендентом в составе конкурсной документации и впоследствии является неотъемлемой частью договора, заключаемого по итогам конкурса).

Решением Управления от 11.09.2009 действия Администрации, выразившиеся в не предусмотренном Положением о конкурсном отборе на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта (утверждено Постановлением Администрации от 08.08.2008 N 1111-адм) объединении в Извещении о проведении конкурса на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта (опубликовано 11.08.2009 в газете "Рабочий путь" N 175) муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта в лоты, признаны нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) в части принятия акта, который может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Посчитав данное решение антимонопольного органа незаконным, Администрация оспорила его в суде.

Удовлетворяя заявленное требование, суд исходил из того, что действия Администрации по извещению о проведении конкурса на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта в части определения предмета конкурса путем формирования лотов, состоящих из двух муниципальных маршрутов, не нарушают антимонопольное законодательство, соответствуют Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), а при отсутствии специального регулирования в области организации транспортного обслуживания населения на федеральном уровне, в соответствии с положениями ч. 1 ст. 6 Гражданского кодекса РФ посчитал обоснованной в данном случае ссылку Администрации на положения п. 2.1. ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, предоставляющей право организатору конкурса при размещении муниципального заказа выделять лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Между тем, такие выводы суда нельзя признать законными и обоснованными.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, ЦБ РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий.

В силу п. 7 ст. 4 Закона N 135-ФЗ конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" указано, что при рассмотрении дел о признании незаконными действий названных органов, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия, то акты, действия названных органов признаются незаконными.

О том, что орган местного самоуправления вправе в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) проводить подобные конкурсы, никем не оспаривается.

Постановлением Администрации от 08.08.2008 N 1111-адм утверждено "Положение о конкурсном отборе на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта" (далее - Положение).

Данное Положение регулирует вопросы процедуры проведения конкурсного отбора на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта от требований к претендентам на участие в конкурсе до описания процедуры контроля за исполнением заключенных по итогам открытого конкурса договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта города Смоленска.

Исходя из буквального прочтения п. 1.3 Положения следует, что предметом конкурсного отбора является право на заключение договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта (в единственном числе).

Данный вывод также подтверждается и тем, что согласно форме Типового договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта, утвержденной вышеуказанным Постановлением Администрации, данный договор регулирует взаимоотношения сторон при осуществлении пассажирских перевозок на муниципальном маршруте пассажирского автотранспорта города Смоленска (также в единственном числе).

Однако извещение о проведении конкурса на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта содержало положения, напрямую противоречащие указанным нормам правового акта, регламентирующего процедуру его проведения, так как формирование предмета конкурса из лотов, состоящих из двух муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта, не предусмотрено Положением.

Таким образом, вывод УФАС, что Администрация не имела права изменять предмет конкурса, указанный в правовом акте (Положении), регламентировавшем проведение данного конкурса, а именно: формировать его лоты из двух муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта, является обоснованным.

В качестве одного из обоснований подобного принципа формирования лотов открытого конкурса Администрация и суд сослались на результаты подготовленного в 2008 году ЗАО "Н" отчета "Разработка комплексной схемы организации дорожного движения в городе Смоленске".

Поскольку данный отчет содержал информацию лишь об объемах перевозок на муниципальных маршрутах различными видами транспорта, а не определение рентабельности маршрутов пассажирского автотранспорта, да и определение рентабельности или нерентабельности какого-либо маршрута не является критерием, позволяющим решать вопросы формирования лотов в соответствии с Положением.

В данном случае речь не идет о формировании муниципального заказа, определение которого дано в Федеральном законе от 21.07.2005 N 94-ФЗ, а поэтому ссылка на него и возможность применения его норм, как этот вывод сделал суд в оспариваемом решении, основываясь на ч. 1 ст. 6 Гражданского кодекса РФ, противоречит ч. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ, так как данный спор вытекает из административных отношений.

Поскольку безопасность дорожного движения зависит от многих факторов, в том числе, от технического состояния автотранспорта, от уровня водительского мастерства, от качества дорожного покрытия, от соблюдения участниками дорожного движения Правил дорожного движения и т.д., а не от принципа формирования лотов конкурса на право заключения договора использования муниципального маршрута, то применение к спорным правоотношениям норм Закона N 196-ФЗ также не является верным.

По смыслу ст. 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения и негативного вмешательства в конкретную среду посредством использования административных инструментов.

Необходимость осуществления перевозок сразу по двум маршрутам пассажирского автотранспорта накладывает дополнительные обременения на перевозчиков и существенно сужает круг лиц, имеющих возможность принять участие в торгах. Данные обстоятельства свидетельствуют о наличии в акте Администрации (Извещении о проведении конкурса на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта) положений, которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, выразившемуся в необоснованном препятствии осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, и тем самым нарушающих п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

В связи с изложенным решение суда от 24.03.2010 подлежит отмене, а в удовлетворении заявленного Администрацией требования о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области от 11.09.2009 N 2765/03 следует отказать.

Руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 287, ч. 2 ст. 288, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.03.2010 по делу N А62-8552/2009 отменить.

Отказать Администрации города Смоленска в удовлетворении требования о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области от 11.09.2009 N 2765/03.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.