Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2023 г. по делу N 66а-1823/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре Злобиной К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-100/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Альбион-2002" о признании нормативного правового акта недействующим в части

с апелляционным представлением прокуратуры Иркутской области, апелляционными жалобами администрации Шелеховского муниципального района Иркутской области и Думы Шелеховского муниципального района Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 24 августа 2023 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Альбион-2002" Рыженкова И.С, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

пунктом 1 решения Думы Шелеховского муниципального района Иркутской области от 24 июня 2010 года N 34-рд утвержден Перечень мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района (далее - Перечень). В данное решение неоднократно вносились изменения.

Решением Думы Шелеховского муниципального района Иркутской области от 25 мая 2023 года N 18-рд названный Перечень изложен в новой редакции, согласно которой в данный Перечень включены магазины "Бристоль" общества с ограниченной ответственностью "Альбион-2002", расположенные на территории Шелеховского района (пункты 23, 24, 25, 30, 31, 43, 44, 45).

Общество с ограниченной ответственностью "Альбион-2002" (далее - ООО "Альбион-2002", Общество) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просило признать недействующими со дня принятия указанные пункты Перечня мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района, а также исключить их из данного Перечня. В обоснование заявленных требований Общество указало, что является федеральной торговой сетью, осуществляющей свою деятельность под коммерческим обозначением "Бристоль". Перечисленные в Перечне помещения, принадлежащие Обществу на праве аренды, используются в качестве магазинов розничной купли-продажи товаров народного потребления, продовольственных товаров, алкогольной, табачной и прочей продукции. Ссылаясь на положения Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и Закона Иркутской области от 5 марта 2010 года N 7-ОЗ "Об отдельных мерах по защите детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие в Иркутской области", а также на "Национальный стандарт Российской Федерации. Торговля. Термины и определения", расчеты объемов товаров в стоимостном выражении и их ассортимент, административный истец полагал, что торговые объекты Общества не относятся к торговым объектам, специализирующимся на продаже алкогольной продукции и реализующим только алкогольную продукцию. Включение в оспариваемый Перечень торговых объектов Общества возлагает на административного истца обязанность по недопущению нахождения в них детей, несоблюдение которой может повлечь наступление административной ответственности.

Решением Иркутского областного суда от 24 августа 2023 года административные исковые требования удовлетворены, оспариваемые пункты Перечня признаны недействующими со дня принятия и исключены из него.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, просит решение суда отменить в части исключения оспариваемых пунктов из Перечня мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района, приняв в данной части новое решение об отказе в удовлетворении данного требования, ссылаясь на принцип разделения властей, не позволяющий суду исключить ряд положений из нормативного правового акта коллегиального представительного органа местного самоуправления.

В апелляционных жалобах администрация Шелеховского муниципального района Иркутской области и Дума Шелеховского муниципального района Иркутской области, полагая решение незаконным, просят отменить его полностью и принять по делу новое решение. В обоснование доводов жалоб указывают на то, что отнесение магазинов "Бристоль" к местам, запрещенным для посещения детьми на территории Шелеховского района, не противоречит законодательству, поскольку данные магазины включены в оспариваемый Перечень не как места, предназначенные для реализации только алкогольной продукции, а на основании решений экспертной комиссии, которая действовала исключительно в защиту прав и интересов детей, в целях предупреждения причинения вреда их здоровью, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, что достаточно обоснованно отражено в протоколах данной комиссии. Обилие алкогольной продукции, ее дешевизна, а также ее приобретение родителями в присутствие несовершеннолетних детей способствуют формированию у последних пагубной привычки употребления алкоголя. Полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт принят во исполнение действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Кроме того, апеллянты указывают на недопустимость вмешательства судебных органов в деятельность органов местного самоуправления по предметам их ведения.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов административным истцом представлены письменные возражения, в которых он просит решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Скрипник М.А. доводы апелляционного представления поддержала, представитель общества с ограниченной ответственностью "Альбион-2002" Рыженков И.С. полагал решение суда законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционного представления и апелляционных жалоб извещались надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения представителя административного истца, прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с положениями части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж.1").

Основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, правовые, социально-экономические условия для их реализации установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 124-ФЗ).

В силу статей 4 и 5 Федерального закона N 124-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относится реализация государственной политики в интересах детей, целью которой является в том числе защита детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.

Согласно пункту 3 статьи 14.1 Федерального закона N 124-ФЗ законами субъектов Российской Федерации в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию могут устанавливаться, в частности, меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию.

Частью 2 статьи 7 Закона Иркутской области от 5 марта 2010 года N 7-ОЗ "Об отдельных мерах по защите детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие, в Иркутской области" (далее - Закон N 7-ОЗ) предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных и городских округов области принимают участие в осуществлении мер по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, установленных настоящим Законом, путем утверждения перечня мест, запрещенных для посещения детьми (пункт 1); участия в создании и деятельности экспертных комиссий по определению мест, запрещенных для посещения детьми (пункт 2).

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона N 7-ОЗ для оценки предложений об определении мест, запрещенных для посещения детьми, а также выработки рекомендаций по утверждению перечней таких мест (внесению изменений в перечни таких мест) в муниципальных районах, муниципальных и городских округах области создаются экспертные комиссии по определению мест, запрещенных для посещения детьми (далее - экспертные комиссии).

Экспертные комиссии не реже одного раза в полугодие рассматривают вопрос о необходимости изменения информации о наименовании и месте нахождения объектов (территорий, помещений) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, определенных в качестве мест, запрещенных для посещения детьми (часть 1.1 статьи 11 Закона N 7-ОЗ).

В состав экспертной комиссии включаются представители органов местного самоуправления муниципального района, муниципального или городского округов, осуществляющих полномочия в сфере образования, работы с детьми и молодежью, управления (отдела) Министерства внутренних дел Российской Федерации по муниципальным образованиям области, районной (городской) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, представители общественных объединений, общественные деятели и т.д. (часть 2 статьи 11 Закона N 7-ОЗ).

Персональный состав экспертной комиссии утверждается главой муниципального района, муниципального или городского округов (часть 3 статьи 11 Закона N 7-ОЗ).

Порядок деятельности экспертной комиссии определяется главой муниципального района, муниципального или городского округов (часть 4 статьи 11 Закона N 7-ОЗ).

Судом установлено, что распоряжением мэра Шелеховского муниципального района от 6 мая 2010 года N 11-р создана экспертная комиссия для определения мест, запрещенных для посещения детьми, на территории Шелеховского района.

Пунктом 2 указанного распоряжения экспертной комиссии было предписано подготовить рекомендации по утверждению перечня мест, запрещенных для посещения детьми, на территории Шелеховского района.

Распоряжением мэра Шелеховского муниципального района от 6 мая 2010 года N 11-р утверждено положение о работе указанной экспертной комиссии.

Из протокола от 30 апреля 2021 года N 22 заседания экспертной комиссии по определению мест, запрещенных для посещения детьми, следует, что по состоянию на 30 апреля 2021 года на территории Шелеховского района по адресу: "адрес", впервые открылся магазин "Бристоль". Согласно выписке из ЕГРЮЛ в сведениях об основных видах деятельности ООО "Альбион-2002" отражено: "торговля розничная алкогольными напитками, включая пиво, в специализированных магазинах". Экспертная комиссия пришла к выводу, что по своей сути магазин является алкомаркетом, в связи с чем оценила торговый объект "Бристоль" как место, нахождение в котором может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, и рекомендовала для включения в перечень мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района.

Впоследствии экспертная комиссия по аналогичным основаниям рекомендовала для включения в перечень мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района, иные магазины "Бристоль" ООО "Альбион-2002" (протокол от 28 октября 2021 года N 23, протокол от 6 июня 2022 года N 24, протокол от 10 мая 2023 года N 26).

Решением Думы Шелеховского муниципального района от 26 июня 2010 года N 34-рд с изменениями, внесенными решением Думы Шелеховского муниципального района от 25 мая 2023 года N 18-рд, в перечень мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района, включены магазины "Бристоль" ООО "Альбион-2002" по месту нахождения: "адрес" (пункт 23), "адрес" (пункт 24), "адрес" (пункт 25), "адрес" (пункт 30), "адрес" (пункт 31), "адрес" а (пункт 43), "адрес" (пункт 44), "адрес" (пункт 45).

Как установлено судом и следует из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт с учетом внесенных изменений принят уполномоченным органом в пределах компетенции, в соответствующей форме, с соблюдением процедуры принятия, опубликования и введения в действие.

Разрешая заявленные требования, проанализировав приведенные положения федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции исходил из того, что необходимые основания для принятия решения Думы Шелеховского муниципального района в части включения в Перечень мест магазинов "Бристоль" отсутствовали, доказательств того, что в магазинах административного истца осуществляется продажа только алкогольной продукции, не представлено.

При этом судом установлено, что основанием отнесения магазинов ООО "Альбион-2002" к иным местам, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому и нравственному развитию, явилось то, что эти магазины являются алкомаркетами, где ассортимент алкогольной продукции составляет визуально 75-80%.

Вместе с тем, кроме ссылок на продажу в магазинах "Бристоль" алкогольной продукции и их месторасположение (жилая зона, близость учебных заведений, детских дошкольных учреждений), административный ответчик иные обстоятельства, указывающие на необходимость ограничения посещения магазинов лицами, не достигшими возраста 18 лет, указанные в законе, не привел, соответствующие доказательства не представил.

Исходя из определения мест, запрещенных для посещения детьми, приведенного в статье 2 Закона N 7-ОЗ, к таковым относятся объекты (территории, помещения) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, пивные рестораны, винные бары, пивные бары, рюмочные, другие места, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, и иные места, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, в том числе коллекторы, теплотрассы, канализационные колодцы, свалки, мусорные полигоны, строительные площадки, незавершенные строительные объекты, крыши, чердаки, подвалы, лифтовые и иные шахты.

Как верно указал суд в обжалуемом решении, закон не допускает безусловного отнесения магазина к числу мест, нахождение в которых может причинить вред лицу, не достигшему возраста 18-ти лет, только по причине продажи алкогольной продукции, а устанавливает, что такой магазин должен быть предназначен для реализации только алкогольной продукции.

В соответствии с пунктом 26 "ГОСТ Р 51303-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Торговля. Термины и определения", утвержденного приказом Росстандарта от 28 августа 2013 года N 582-ст, действовавшего на момент принятия оспариваемого решения, к видам торговых предприятий относят предприятия с универсальным ассортиментом, со специализированным ассортиментом, с комбинированным ассортиментом, со смешанным ассортиментом.

Согласно пункту 28 указанного ГОСТа торговое предприятие со специализированным ассортиментом реализует более 80% объема товаров в стоимостном выражении, относящееся к одной ассортиментной группе.

Административным истцом суду были представлен ассортиментный перечень продукции, реализуемой на торговых объектах ООО "Альбион" на территории г. Шелехов Шелеховского муниципального района, согласно которому ассортимент алкогольной продукции составляет не более 59, 7%, ассортимент прочей продукции составляет не более 43, 7%.

Имеющиеся в материалах дела фотоматериалы также подтверждают, что ассортимент торговых объектов "Бристоль", кроме алкогольной продукции, составляют иные товары (продукты).

К числу иных мест вопреки доводам апеллянтов спорные объекты также нельзя отнести с учетом характеристики этих объектов, закрепленных в региональном законе.

При таких обстоятельствах суд обоснованно признал недействующими пункты 23, 24, 25, 30, 31, 43, 44, 45 Перечня мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района, утвержденного решением Думы Шелеховского района от 24 июня 2010 года N 34-рд (в редакции решения от 25 мая 2023 года N 18-рд), в которых перечислены магазины "Бристоль" ООО "Альбион-2002".

Доводы апелляционных жалоб администрации Шелеховского муниципального района Иркутской области и Думы Шелеховского муниципального района Иркутской области о законности оспариваемого решения повторяют позицию указанных лиц в суде первой инстанции, которой судом дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не имеет.

Определяя момент, с которого подлежат признанию недействующими оспариваемые положения, суд мотивов признания их недействующими со дня принятия в судебном акте не привел.

Как следует из разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50), установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (абзац 1).

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (абзац 3).

Исходя из разъяснений, приведенных в пункте 38 Постановления N 50, учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся, судебная коллегия полагает необходимым решение суда в указанной части изменить, признав оспариваемые пункты Перечня недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Статья 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определяет последствия признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части. Часть 4 данной статьи предусматривает полномочие суда возложить на орган местного самоуправления, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, притом что такое полномочие может быть реализовано судом только в случае выявления недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений при условии, что это может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Как следует из материалов дела, при рассмотрении административно-правового спора недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений не выявлена, в связи с чем обязанность по принятию заменяющего нормативного правового акта на административного ответчика обоснованно не возложена.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции, принимая решение об исключении оспариваемых пунктов из Перечня, с учетом положений статьи 10 и 12 Конституции Российской Федерации не вправе был подменять уполномоченный орган в решении вопроса об исключении из нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления ряда положений, что является дискрецией органов местного самоуправления согласно нормам действующего законодательства.

Таким образом, доводы прокуратуры Иркутской области и стороны административного ответчика в данной части судебная коллегия находит заслуживающими внимания.

При указанных обстоятельствах решение суда в части исключения пунктов 23, 24, 25, 30, 31, 43, 44, 45 из Перечня мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района, подлежит отмене с принятием в данной части нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Допущенная в резолютивной части решения суда описка, выразившаяся в неуказании адреса магазина ООО "Бристоль" "адрес", указанного в пункте 43 Перечня, который признан судом недействующим, подлежит исправлению судом первой инстанции по возвращению дела после апелляционного рассмотрения.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 24 августа 2023 года в части признания недействующими пунктов 23, 24, 25, 30, 31, 43, 44, 45 Перечня мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района, утвержденного решением Думы Шелеховского района от 24 июня 2010 года N 34-рд (в редакции решения от 25 мая 2023 года N 18-рд), изменить, признав их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение Иркутского областного суда от 24 августа 2023 года в части исключения пунктов 23, 24, 25, 30, 31, 43, 44, 45 из Перечня мест, запрещенных для посещения детьми на территории Шелеховского района, утвержденного решением Думы Шелеховского района от 24 июня 2010 года N 34-рд (в редакции решения от 25 мая 2023 года N 18-рд), отменить и принять в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Иркутский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 декабря 2023 года.