Постановление Липецкого областного Совета депутатов от 27 декабря 2013 г. N 695-пс "О результатах мониторинга Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области"

Липецким областным Советом депутатов в соответствии с Законом Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" и Программой нормотворческих работ Липецкого областного Совета депутатов на 2013 год проведен мониторинг Закона Липецкой области от 18 августа 2011 года N 523-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области" (далее - Закон области, областной Закон об Уполномоченном по правам ребенка).

Целью мониторинга явились анализ и оценка практики реализации Закона области об Уполномоченном по правам ребенка планируемому результату правового регулирования.

По результатам мониторинга областного Закона установлено, что его нормы в целом соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству Липецкой области и создан действенный механизм защиты и восстановления прав и законных интересов несовершеннолетних.

Анализ правоприменительной практики Закона области об Уполномоченном по правам ребенка показал жизнеспособность и актуальность данного нормативного правового акта.

Вместе с тем, проведенный мониторинг показал необходимость совершенствования действующей нормативной правовой базы области с учетом изменения федерального законодательства и опыта других субъектов Российской Федерации.

В связи с этим, руководствуясь пунктом 1 статьи 30 Устава Липецкой области Российской Федерации, статьей 9 Закона Липецкой области "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области", Липецкий областной Совет депутатов постановляет:

1. Принять информацию о ходе реализации Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области".

2. Комитету по законодательству и правовым вопросам подготовить и внести в порядке законодательной инициативы в Липецкий областной Совет депутатов проект закона Липецкой области "О внесении изменений в Закон Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области" в части:

установления дополнительных ограничений для лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, и случаев досрочного прекращения их полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 102-ФЗ);

расширения и конкретизации полномочий Уполномоченного по правам ребенка в Липецкой области;

закрепления института общественных помощников Уполномоченного по правам ребенка в Липецкой области.

3. В целях обеспечения единообразия правовой регламентации института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации направить предложение в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о разработке в качестве совместной законодательной инициативы проекта федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации".

4. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" информацию о ходе реализации Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области" направить в Министерство юстиции Российской Федерации.

5. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Липецкого областного Совета депутатов

П.И. Путилин

Информация
о ходе реализации Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области"

Введение

Бесспорно, что дети являются самой незащищенной группой населения и напрямую зависят от мира взрослых. По этой причине дети обладают особыми правами, закрепленными в Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года. Права детей нуждаются в специальной защите и механизмах ее осуществления, позволяющих обеспечить защиту прав каждого ребенка в отдельности и всех детей в целом.

Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов. От имени несовершеннолетних действуют их законные представители (родители, опекуны, директора детских учреждений и пр.). При этом, как показывает практика, в случае нарушения прав ребенка его же законными представителями, несовершеннолетний зачастую остается беззащитным.

В Российской Федерации сложилась система органов, выполняющих функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (органы образования, здравоохранения, органы и учреждения в сфере социальной защиты населения, органы опеки и попечительства, органы внутренних дел, комиссии по делам несовершеннолетних, органы прокуратуры и др.). Однако до недавнего времени реальное положение дел свидетельствовало о недостаточности такого контроля, поскольку в подавляющем большинстве случаев контроль осуществлялся органами исполнительной власти фактически за собственными действиями - действиями подчиненных им учреждений. Кроме того, контроль проводится лишь в рамках компетенции конкретного ведомства.

В связи с этим возникла необходимость в создании дополнительного механизма, позволяющего обеспечить независимую защиту прав ребенка. Таким механизмом стал институт Уполномоченного по правам ребенка, учрежденный Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 года N 986. Несмотря на то, что институт Уполномоченного по правам ребенка имеет государственные атрибуты, по своей сути это элемент гражданского общества. Уполномоченный по правам ребенка выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения органов государственной власти.

За последние годы институт Уполномоченного по правам ребенка создан во всех субъектах Российской Федерации. В Липецкой области институт Уполномоченного по правам ребенка появился в августе 2011 года на основании Закона Липецкой области от 18 августа 2011 года N 523-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области" и уже зарекомендовал себя среди населения как эффективный механизм защиты и восстановления прав и законных интересов ребенка.

Вместе с тем, залогом дальнейшего успешного функционирования института Уполномоченного по правам ребенка является его совершенствование по результатам мониторинга действующей правовой базы, а также анализа имеющегося опыта работы.

Мониторинг Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области" направлен на систематизацию информации о проблемах правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам ребенка в области в целях совершенствования регионального законодательства в этой сфере.

1. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации

Институт омбудсмена (от шведского - представитель) впервые появился в Швеции в 1809 году. Под омбудсменом понимается должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов власти и должностных лиц. Долгое время идея создания должности омбудсмена не была принята в других правовых системах, кроме шведской. Однако с течением времени пост омбудсмена был введён по шведскому образцу и в других странах мира.

Детский омбудсмен впервые появился в Норвегии на основании Закона от 5 марта 1981 года. В изданном ЮНИСЕФ дайджесте "Институт уполномоченных по правам ребенка" выделяются четыре основных способа образования данного института:

учреждение специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);

учреждение в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);

учреждение в рамках существующих государственных органов, омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания, Дания, Германия);

учреждение неправительственными организациями и работа под их эгидой (Финляндия, Израиль).

Особо интересным представляется опыт Польши. В настоящее время Польша - единственное государство, в котором детский омбудсмен обладает конституционным статусом. Работа над созданием в Польше данного института началась по инициативе неправительственных организаций и обществ, занимающихся проблемами, связанными с правами ребенка. В результате в Конституцию Республики Польша было внесено положение, обеспечивающее правовую основу для создания института Уполномоченного по правам ребенка.

Несмотря на существующее разнообразие моделей института Уполномоченного по правам ребенка, общим для их деятельности является выполнение ими функций, связанных с защитой прав конкретного ребенка и представительство его интересов; расследованием дел по индивидуальным жалобам детей; наблюдением за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов ребенка; внесением рекомендаций в государственные органы по совершенствованию законодательства в области охраны прав ребенка; содействием по повышению информированности о правах ребенка, как самих детей, так и взрослых; осуществлением посредничества в случаях возникновения конфликта между ребенком и его родителями; представлением докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка.

В Российской Федерации институт омбудсмена появился сравнительно недавно. На основании Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" была учреждена должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Аналогичные должности были созданы и в субъектах Российской Федерации.

Наряду с развитием института омбудсмена общего профиля свое развитие получил институт специального омбудсмена - Уполномоченного по правам ребенка, который лично и с помощью своего аппарата участвует в содействии восстановлению прав детей.

Создание института Уполномоченного по правам ребенка в России было инициировано в ходе реализации проекта Министерства труда Российской Федерации и Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в 1998 году. В рамках пилотного проекта были учреждены должности Уполномоченных по правам ребенка в 5 регионах: Екатеринбурге, Санкт-Петербурге, Волгоградской, Калужской и Новгородской областях. Развитие института Уполномоченного по правам ребенка в России было названо одним из важнейших приоритетов ЮНИСЕФ на 2006 - 2010 годы. Данная инициатива обеспечила первоначальную поддержку проекта и позволила в рамках региональных проектов создать базу и наработать механизмы для будущего развития института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации.

Следующим шагом развития в России института Уполномоченного по правам ребенка стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 года N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" (далее - Указ Президента Российской Федерации N 986), а затем Федерального закона от 3 декабря 2011 года N 378-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" (далее - Федеральный закон от 3 декабря 2011 года N 378-ФЗ) и введение института Уполномоченного по правам ребенка во всех субъектах Российской Федерации.

Интенсивное развитие института Уполномоченного по правам ребенка в России объясняется следующими причинами.

Во-первых, развитие данного института является общемировой тенденцией. В последние годы этот институт активно развивается во всем мире при участии крупных международных организаций и фондов, а именно Детского фонда ООН и Программы развития ООН.

Во-вторых, Российской Федерацией был ратифицирован ряд международных документов по защите прав детей, в том числе Конвенция ОНН о правах ребенка 1989 года, что выступило катализатором в обсуждении проблем детства, а также стало механизмом международного давления на изменение ситуации в России.

В-третьих, одним из национальных приоритетов Российской Федерации последних лет стало решение проблем детской безнадзорности, преступности, насилия над несовершеннолетними. Важность темы неоднократно отмечалась на высшем уровне государственной власти, что обеспечило поддержку развития института Уполномоченного по правам ребенка, а также стало условием открытости региональных структур к инновациям в данной области.

Развитие института Уполномоченного по правам ребенка является стратегическим направлением государственной политики по созданию эффективной системы защиты прав детей в Российской Федерации.

Вместе с тем, до настоящего времени отсутствует федеральный закон, определяющий правовые основы, принципы, задачи, функции Уполномоченного по правам ребенка что отражается на тех общественных отношениях, которые должны быть четко урегулированы законом.

Следует подчеркнуть, что Указ Президента Российской Федерации N 986 определяет статус и права Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации N 986 закреплено, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка назначается и освобождается от должности Президентом Российской Федерации. Данная должность внесена в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года N 1574.

На основании пункта 4 Указа Президента Российской Федерации N 986 Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка для выполнения возложенных на него обязанностей предоставляется право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;

проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;

направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;

привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Что касается должности регионального Уполномоченного по правам ребенка, то пункт 5 Указа Президента Российской Федерации N 986 содержит рекомендацию органам государственной власти субъектов Российской Федерации об учреждении вышеуказанной должности в регионах. Аналогичное положение содержится и в части 2 статьи 16.1 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", введенной Федеральным законом от 3 декабря 2011 года N 378-ФЗ, в соответствии с которой законом и иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.

В нормативных правовых актах регионов определены задачи, принципы, полномочия, гарантии деятельности Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, вопросы организации и финансирования деятельности Уполномоченного по правам ребенка и его аппарата, вопросы его назначения и освобождения от должности.

При этом анализ правовой базы субъектов Российской Федерации в сфере регулирования вопросов деятельности Уполномоченного по правам ребенка, свидетельствует о том, что не во всех регионах достигнуто единообразие в правовой регламентации института Уполномоченного по правам ребенка.

В большинстве регионов институт Уполномоченного по правам ребенка закреплен законом субъекта Российской Федерации, в отдельных субъектах Российской Федерации - указами, постановлениями глав регионов, а в некоторых регионах вопросы, связанные с защитой прав ребенка, нашли свое отражение в законах об Уполномоченном по правам человека. В субъектах Российской Федерации имеют место различия и в статусе Уполномоченного по правам ребенка. В ряде регионов Уполномоченный по правам ребенка осуществляет свою деятельность при главе региона, занимает должность государственной гражданской службы и не имеет независимого статуса (Республика Алтай, Белгородская область, Воронежская область, Тульская область и др.).

Различия в правовом статусе региональных детских омбудсменов оказывают влияние и на порядок их назначения на должность. Детский омбудсмен, имеющий независимый статус, в основном назначается на должность законодательным органом субъекта Российской Федерации (Санкт-Петербург, Хабаровский край, Калужская область, Владимирская область, Орловская область, Новгородская область, Тамбовская область, Оренбургская область и др.). Вместе с тем, в отдельных регионах, несмотря на закрепленный в региональном законодательстве независимый статус, Уполномоченный по правам ребенка назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации по согласованию с законодательным органом субъекта Российской Федерации (Рязанская область).

В региональном законодательстве отсутствует единый подход в части определения круга субъектов, имеющих право вносить предложения (представления) о кандидатуре на должность Уполномоченного по правам ребенка в регионах. В некоторых субъектах Российской Федерации предложение (представление) о кандидатуре на должность детского омбудсмена может быть внесено только высшим должностным лицом региона (часть 1 статьи 6 Закона Хабаровского края от 23 ноября 2011 года N 135 "Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае"; часть 2 статьи 6 Закона Орловской области от 4 августа 2010 года N 1097-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Орловской области"; часть 1 статьи 7 Закона Новгородской области от 1 июня 2010 года N 755-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Новгородской области").

При этом в других регионах определен более широкий круг субъектов, имеющих право вносить предложения (представления) о кандидатуре на должность Уполномоченного по правам ребенка. Частью 2 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга от 13 ноября 2009 года N 528-98 "Об Уполномоченном по правам ребенка в Санкт-Петербурге" предусмотрено, что предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам ребенка могут вноситься в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга, постоянными комиссиями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, депутатскими объединениями (фракциями) и депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Частью 1 статьи 6 Калужской области от 25 февраля 2011 года N 108-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Калужской области" установлено, что предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Законодательное Собрание Калужской области Губернатором Калужской области, депутатом, группой депутатов, фракциями Законодательного Собрания Калужской области, Правительством Калужской области, представительными органами местного самоуправления муниципальных образований Калужской области, общественными объединениями. Согласно части 2 статьи 6 Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года N 108-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка во Владимирской области" кандидатуры на должность Уполномоченного по правам ребенка вносятся в Законодательное Собрание Владимирской области Губернатором Владимирской области, депутатами Законодательного Собрания Владимирской области, депутатскими объединениями (фракциями) в Законодательном Собрании Владимирской области, Общественной палатой Владимирской области.

В законодательстве субъектов Российской Федерации имеют место различия, касающиеся требований, предъявляемых к кандидатам на должность детского омбудсмена. На основании статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 13 ноября 2009 года N 528-98 "Об Уполномоченном по правам ребенка в Санкт-Петербурге" на должность Уполномоченного по правам ребенка назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не совершившее порочащих его поступков, обладающее общественным авторитетом, знанием проблем детства и опытом защиты прав и законных интересов ребенка. В силу статьи 5 Закона Хабаровского края от 23 ноября 2011 года N 135 "Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае" на должность Уполномоченного по правам ребенка назначается лицо, являющееся Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее высшее профессиональное образование, а также познания в области права и свобод человека и гражданина. Согласно части 2 статьи 6 Закона Рязанской области от 27 мая 2011 года N 38-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Рязанской области и Уполномоченном по правам ребенка в Рязанской области" на должность Уполномоченного по правам ребенка может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший тридцатилетнего возраста, постоянно проживающий на территории Рязанской области не менее пяти лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по специальности не менее десяти лет. Исходя из статьи 5 Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года N 108-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка во Владимирской области" на должность Уполномоченного по правам ребенка назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 30 лет, имеющее высшее профессиональное образование и опыт работы в области в области защиты прав и законных интересов ребенка. Пунктом 3 раздела I Положения об уполномоченном по правам ребенка в Белгородской области, утв. постановлением губернатора Белгородской области от 18 января 2012 года N 3, детским омбудсменом может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование по педагогической или юридической специальности, навыки работы с детьми или правозащитной деятельности. Следует подчеркнуть, что в отдельных регионах требования к кандидатам на должность Уполномоченного по правам ребенка вообще не нашли отражения в нормативных правовых актах, регламентирующих работу данного института. Так, не оговорены требования к кандидатам на должность детского омбудсмена в Законе Тульской области от 5 июля 2010 года N 1458-ЗТО "Об уполномоченном при губернаторе Тульской области по правам ребенка и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Тульской области", Законе Воронежской области от 26 июля 1999 года N 101-II-ОЗ "О защите прав ребенка на территории Воронежской области" (с учетом изменений), Законе Астраханской области от 2 марта 2010 года N 4/2010-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Астраханской области".

Основания, влекущие досрочное прекращение полномочий детских омбудсменов в различных регионах Российской Федерации также имеют свои особенности. Помимо традиционного перечня оснований, при наступлении которых Уполномоченный по правам ребенка прекращает свои полномочия (нарушение ограничений, связанных с выполнением данным должностным лицом своих обязанностей, вступление в законную силу обвинительного приговора суда или судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера, об ограничении дееспособности либо о признании его недееспособным, безвестно отсутствующим или объявлении его умершим, письменное заявление о сложении своих полномочий, утрата гражданства Российской Федерации, неспособность по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности, смерть), в отдельных субъектах Российской Федерации полномочия детского омбудсмена могут быть прекращены в связи с утратой доверия (выражения ему недоверия) (статья 8 Закона Санкт-Петербурга от 13 ноября 2009 года N 528-98 "Об Уполномоченном по правам ребенка в Санкт-Петербурге", статья 8 Оренбургской области от 4 марта 2011 года N 4330/1017-IV-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Оренбургской области").

Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации закреплена обязанность Уполномоченного по правам ребенка по подготовке доклада по итогам деятельности за прошедший год. При этом некоторыми регионами оговорена необходимость ежеквартального предоставления детским омбудсменом информации о своей работе. Так, в силу части 3 статьи 9 Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года N 108-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка во Владимирской области" Уполномоченный по правам ребенка ежеквартально направляет в Законодательное Собрание Владимирской области, Губернатору Владимирской области и в Общественную палату Владимирской области информацию о своей деятельности.

Принятие специального федерального закона закрепит правовые ориентиры создания и деятельности региональных Уполномоченных по правам ребенка, что будет способствовать формированию условий повышения эффективности работы данного института.

Нельзя не отметить тот факт, что в нормативных правовых актах отдельных регионов закреплены вопросы, которые несут в себе особую социальную и общественную значимость и могут быть предложены для включения в федеральное и региональное законодательство других субъектов Российской Федерации. Прежде всего, это касается полномочий региональных детских омбудсменов.

Так, согласно части 5 статьи 11 Закона Хабаровского края от 23 ноября 2011 года N 135 "Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае" в качестве приоритетного направления деятельности Уполномоченного по правам ребенка закреплена защита прав и интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В соответствии со статьей 14 Закона г. Москвы от 15 апреля 2009 года N 6 "Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве", статьей 15 Закона Санкт-Петербурга от 13 ноября 2009 года N 528-98 "Об Уполномоченном по правам ребенка в Санкт-Петербурге", статьей 17 Закона Хабаровского края от 23 ноября 2011 года N 135 "Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае", статьей 15 Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года N 108-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка во Владимирской области", частью 4 статьи 19 Закона Рязанской области от 27 мая 2011 года N 38-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Рязанской области и Уполномоченном по правам ребенка в Рязанской области", статьей 16 Закона Орловской области от 4 августа 2010 года N 1097-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Орловской области", статьей 15 Закона Тамбовской области от 31 декабря 2009 года N 609-З "Об Уполномоченном по правам ребенка в Тамбовской области", статьей 16 Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 года N 4330/1017-IV-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Оренбургской области", пунктом 18.6 раздела V Положения об уполномоченном по правам ребенка в Белгородской области, утв. постановлением губернатора Белгородской области от 18 января 2012 года N 3, закрепляется институт общественных помощников Уполномоченного по правам ребенка, в том числе, в части организации общественных приемных в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации. Следует обратить внимание, что общественные приемные Уполномоченного по правам ребенка успешно функционируют в Санкт-Петербурге, Оренбургской области, Хабаровском крае и других регионах России.

В силу подпункта 1 части 1 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга от 13 ноября 2009 года N 528-98, пункта 11 статьи 13 Закона Хабаровского края от 23 ноября 2011 года N 135 "Об уполномоченном по правам ребенка в Хабаровском крае", пункта 2 статьи 6 Закона Астраханской области от 2 марта 2010 года N 4/2010-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Астраханской области", части 2 статьи 17 Закона Калужской области от 25 февраля 2011 года N 108-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Калужской области", статьи 22 Закона Новгородской области от 1 июня 2010 года N 755-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Новгородской области", пункта 7 части 2 статьи 11 Закона Рязанской области от 27 мая 2011 года N 38-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Рязанской области и Уполномоченном по правам ребенка в Рязанской области" за Уполномоченным по правам ребенка закреплено право на безотлагательный (внеочередной, первоочередной) прием по вопросам своей деятельности руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководителями организаций.

На основании пункта 10 части 1 статьи 17 Закона Калужской области от 25 февраля 2011 года N 108-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Калужской области", пункта 18.8 раздела V Положения об уполномоченном по правам ребенка в Белгородской области, утв. постановлением губернатора Белгородской области от 18 января 2012 года N 3, пункта 6 статьи 4 Закона Орловской области от 4 августа 2010 года N 1097-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Орловской области" Уполномоченный по правам ребенка вправе организовывать проведение конференций, семинаров, дискуссий, "круглых столов" по проблемам, связанным с обеспечением и защитой прав ребенка.

Таким образом, в настоящее время не теряет своей актуальности разработка федерального закона по вопросам деятельности Уполномоченного по правам ребенка в связи с необходимостью выработки системного подхода к построению работы данного института.

Представляется, что при разработке проекта федерального закона целесообразно учитывать успешный опыт применения регионального законодательства в сфере регулирования деятельности Уполномоченного по правам ребенка.

Нельзя не отметить, что в условиях современных реалий назрела необходимость в расширении круга полномочий, отнесенных к компетенции Уполномоченного по правам ребенка.

Знаковое значение имело принятие Федерального закона от 3 декабря 2011 года N 378-ФЗ, которым был внесен ряд изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного по правам ребенка.

В целях конкретизации уже имеющихся у детских омбудсменов федерального и регионального уровней полномочий и предоставления им дополнительных полномочий внесены коррективы в федеральные законы, посвященные основным гарантиям прав ребенка, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, исполнению наказания, государственной регистрации прав на недвижимость, актам гражданского состояния, государственному банку данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

В частности, изменения претерпели следующие нормативные правовые акты Российской Федерации:

Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации";

Федеральный закон от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации;

Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы";

Федеральный закон от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений";

Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания"

Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

Федеральный закон от 16 апреля 2001 года N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей";

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Бюджетный кодекс Российской Федерации.

С учетом принятых изменений статьей 16.1 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" определено, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в пределах своих полномочий, предусмотренных соответствующим указом Президента Российской Федерации, обеспечивает защиту прав и законных интересов детей.

В пункте 3 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" отражено, что участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации осуществляется в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации закреплено право Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации при исполнении служебных обязанностей без специального разрешения посещать в пределах соответствующих территорий учреждения и органы, исполняющие наказания в отношении несовершеннолетних осужденных, осужденных беременных женщин, осужденных женщин, имеющих детей в домах ребенка исправительных учреждений. Исходя из положений статей 15 и 91 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации предложения, заявления, ходатайства и жалобы осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы, смертной казни, адресованные Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка или Уполномоченному по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, и ответы на них цензуре не подлежат. Указанные предложения, заявления, ходатайства и жалобы не позднее одного рабочего дня передаются операторам связи для их доставки по принадлежности.

В соответствии с частью 4 статьи 38 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации вправе для осуществления контроля без специального разрешения посещать в пределах соответствующих территорий учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы, в которых содержатся несовершеннолетние, беременные женщины и женщины, имеющие детей в домах ребенка исправительных учреждений.

В силу части 5 статьи 7 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" в целях осуществления контроля в пределах своей компетенции без специального разрешения Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации имеют право в пределах соответствующих территорий посещать места содержания под стражей, в которых содержатся несовершеннолетние и беременные женщины. Помимо этого в статье 21 данного Закона оговорено, что предложения, заявления и жалобы, адресованные Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка или Уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, не подлежат цензуре со стороны администрации места содержания под стражей и не позднее следующего за днем их подачи рабочего дня направляются адресату в запечатанном пакете.

Статьями 10 и 15 Федерального закона от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" закреплен механизм участия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в общественном контроле за обеспечением прав находящихся в местах принудительного содержания несовершеннолетних, беременных женщин и женщин, имеющих детей в домах ребенка исправительных учреждений.

В целях защиты имущественных интересов несовершеннолетних на основании пункта 2 статьи 8 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка имеет право на бесплатное получение информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав.

Согласно пункту 4 статьи 11 Федерального закона от 16 апреля 2001 года N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации имеют доступ к конфиденциальной информации о детях, оставшихся без попечения родителей, и гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи.

Как уже было отражено выше, изменения затронули также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральным законодателем установлена административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (статья 17.2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Кроме того, определен порядок зачисления в бюджет сумм денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (статья 46 Бюджетного Кодекса Российской Федерации).

Однако, несмотря на значительные изменения, внесенные в федеральное законодательство, отдельные вопросы деятельности детских омбудсменов в настоящее время требуют дополнительной регламентации.

Так, законодатель не предпринял действий к закреплению уголовно-процессуального и гражданско-процессуального статуса Уполномоченного по правам ребенка.

Между тем наделение данного должностного лица рядом полномочий в сфере уголовного судопроизводства способствовало бы обеспечению эффективной охраны прав подростков, оказавшихся в сфере уголовной юстиции, служило бы развитию принципа повышенной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Уголовный процесс - сфера, в которой риск незаконного или необоснованного ограничения прав и законных интересов несовершеннолетних особенно высок, ввиду чего Уполномоченный по правам ребенка, как представляется, должен приобрести статус участника уголовного судопроизводства.

Немаловажным представляется и участие Уполномоченных по правам ребенка в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних. Особенно актуальным является привлечение детских омбудсменов в гражданский процесс в тех случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать, что будет способствовать реальному восстановлению прав несовершеннолетних.

Единство целей деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка предполагает, что оба омбудсмена должны обладать равными полномочиями в сфере судопроизводства.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. В соответствии с подпунктами 3 и 4 части 1 статьи 29 вышеуказанного Федерального конституционного закона Уполномоченный может обратиться в суд с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора.

Думается, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и региональные Уполномоченные по правам ребенка должны быть наделены правом ознакомления с материалами судебных дел, участия в рассмотрении дел судами, надзорного обжалования судебных решений, вступивших в законную силу.

На основании части 1 статьи 22 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации объективной систематизированной аналитической информацией о положении детей в Российской Федерации и тенденциях его изменения в Российской Федерации ежегодно разрабатывается государственный доклад о положении детей и семей, имеющих детей.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 года N 248 разработка доклада осуществляется федеральными органами исполнительной власти. Государственный доклад направляется Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.

Подготовка докладов о положении детей и семей, имеющих детей осуществляется органами исполнительной власти и на уровне субъектов Российской Федерации.

Поскольку Уполномоченный по правам ребенка - одно из звеньев в системе органов, чья деятельность связана с обеспечением прав ребенка в Российской Федерации, важным является включение в состав его полномочий осуществление анализа информации, содержащейся в докладе о положении детей и семей, имеющих детей, и внесение по его результатам предложений по решению проблем детства в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Представляется необходимым закрепить за Уполномоченным по правам ребенка право законодательной инициативы, что станет эффективным инструментом реализации поставленных перед ним задач по обеспечению и защите прав детей. В отличие от иных видов правотворческих предложений, законодательная инициатива, внесенная уполномоченным субъектом, подлежит обязательному рассмотрению органами законодательной власти, что позволит Уполномоченному по правам ребенка напрямую выходить с законопроектами по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод ребенка в органы законодательной власти и избежать проявлений всякого рода воспрепятствования его деятельности в данном направлении.

Весьма важным является введение должности Уполномоченного по правам ребенка повсеместно, то есть не только на федеральном и региональном уровнях, но и на уровне местного самоуправления, что позволит говорить о действенной, полной и прогрессивной системе защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.

Таким образом, мониторинг федерального и регионального законодательства в части деятельности Уполномоченного по правам ребенка показал необходимость совершенствования данного института с учетом наработанного опыта.

2. Предмет правового регулирования Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области"

Закон Липецкой области от 18 августа 2011 года N 523-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области" (далее - Закон области, областной Закон, региональный Закон об Уполномоченном по правам ребенка) принят региональным парламентом на основании пункта 5 Указа Президента Российской Федерации N 986, рекомендующего органам государственной власти субъектов Российской Федерации учредить должность Уполномоченного по правам ребенка.

Законом области об Уполномоченном по правам ребенка определяются принципы деятельности детского регионального омбудсмена, порядок назначения его на должность и прекращения полномочий, вопросы компетенции, организационного и финансового обеспечения его деятельности.

Уполномоченный по правам ребенка в области является должностным лицом, наделенным полномочиями по продвижению и защите прав, свобод и законных интересов ребенка.

В соответствии с частью 6 статьи 10 Устава Липецкой области Российской Федерации данная должность относится к государственным должностям Липецкой области.

При осуществлении своих полномочий Уполномоченный по правам ребенка в области независим от государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

В своей деятельности он руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Конвенцией ООН о правах ребенка, Уставом Липецкой области Российской Федерации и иными законами Липецкой области, а также общепризнанными принципами и нормами международного права.

Региональный Уполномоченный по правам ребенка своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные структуры (государственные органы, органы местного самоуправления, организации и должностные лица), в компетенции которых находятся те или иные компоненты обеспечения защиты и восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка.

Деятельность Уполномоченного по правам ребенка в области осуществляется на основе принципов законности, независимости, справедливости, инициативности, ответственности, гуманности, открытости, объективности и доступности, а также взаимодействия и сотрудничества с государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и должностными лицами, ответственными за обеспечение и защиту прав, свобод и законных интересов ребенка.

В региональном Законе конкретизировано, что Уполномоченный по правам ребенка в области осуществляет сотрудничество с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченным по правам человека в Липецкой области, негосударственными некоммерческими и международными организациями по правам ребенка.

Согласно статье 3 Закона области об Уполномоченном по правам ребенка на данную должность может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, имеющий высшее профессиональное образование и опыт работы по защите прав и законных интересов ребенка, обладающий общественным авторитетом, знанием проблем детства.

Детский омбудсмен не вправе замещать иные государственные должности и должности государственной и муниципальной службы и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Уполномоченный по правам ребенка области не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Областной законодатель прописал обязанность Уполномоченного по правам ребенка прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, не позднее четырнадцати дней со дня вступления в должность.

В случае если в течение указанного срока он не выполнит установленные требования, его полномочия подлежат прекращению и Липецкий областной Совет депутатов назначает нового Уполномоченного по правам ребенка.

Детский омбудсмен назначается на должность постановлением Липецкого областного Совета депутатов большинством голосов от установленного числа депутатов Липецкого областного Совета депутатов тайным голосованием.

Правом вносить предложения о кандидатуре на должность Уполномоченного по правам ребенка наделены председатель Липецкого областного Совета депутатов; депутаты областного парламента (не менее одной третьей от установленного числа депутатов); глава администрации Липецкой области.

При этом региональный законодатель определил тридцатидневный срок внесения предложений о кандидатуре на должность омбудсмена, исчисляемый в зависимости от конкретного события:

- со дня вступления в силу Закона области;

- до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам ребенка;

- со дня досрочного освобождения от должности Уполномоченного по правам ребенка;

- со дня проведения голосования в случае повторного рассмотрения вопроса о назначении на должность Уполномоченного по правам ребенка.

Уполномоченный по правам ребенка считается вступившим в должность с момента принесения на сессии Липецкого областного Совета депутатов присяги непосредственно после назначения на должность.

Срок полномочий детского омбудсмена составляет 5 лет.

В силу положений статьи 5 Закона области об Уполномоченном по правам ребенка одно и то же лицо не может быть назначено на данную должность более чем на два срока подряд.

Полномочия Уполномоченного по правам ребенка прекращаются с момента вступления в должность нового Уполномоченного по правам ребенка.

В областном Законе оговорены случаи досрочного прекращения полномочий омбудсмена:

- несоблюдения им условий осуществления своей деятельности;

- вступления в законную силу в отношении него обвинительного приговора суда либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера, об ограничении дееспособности либо о признании его недееспособным, о признании безвестно отсутствующим или объявлении его умершим;

- письменного заявления о сложении им своих полномочий;

- утраты гражданства Российской Федерации или его выезда за пределы Липецкой области на постоянное место жительства;

- неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности, если законодательством не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенном заболевании или если для определенной категории граждан законодательством Российской Федерации не предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности);

- смерти.

Досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по правам ребенка, также как и назначение, производится на основании постановления Липецкого областного Совета депутатов.

Областным Законом об Уполномоченном по правам ребенка определен круг вопросов, входящих в компетенцию омбудсмена. Уполномоченный по правам ребенка не вправе предпринимать действий и принимать решения, отнесенные к компетенции иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц.

В силу статьи 7 регионального Закона Уполномоченный по правам ребенка:

изучает состояние исполнения в Липецкой области Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Конвенции ООН о правах ребенка и иных международных договоров Российской Федерации, законов Липецкой области по вопросам прав ребенка;

контролирует соблюдение прав, свобод и законных интересов конкретного ребенка и рассматривает общие причины нарушения прав, свобод и законных интересов детей в Липецкой области;

осуществляет прием граждан, рассматривает обращения, заявления, жалобы граждан, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, и жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц Липецкой области, нарушающие права, свободы и законные интересы ребенка. При рассмотрении обращений (жалоб) омбудсмен руководствуется требованиями действующего законодательства. В частности, Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

проверяет самостоятельно или совместно с Уполномоченным по правам человека в Липецкой области, компетентными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и должностными лицами сообщения о фактах нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка;

информирует и консультирует детей, а также их законных представителей о способах реализации и защиты прав, свобод и законных интересов, оказывает детям, а также их законным представителям иную помощь по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов ребенка;

принимает в пределах своей компетенции меры к урегулированию споров между детьми, а также их законными представителями, с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и должностными лицами, действия которых обжалуются, с другой стороны, а также детьми, с одной стороны, и их законными представителями, с другой стороны, между законными представителями ребенка;

содействует координации деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, других организаций Липецкой области по защите прав, свобод и законных интересов ребенка;

направляет государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и должностным лицам Липецкой области, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем;

информирует правоохранительные и контролирующие органы, их должностных лиц о фактах нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка;

вносит в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам Липецкой области предложения по созданию системы защиты и продвижения прав, свобод и законных интересов детей, о предотвращении действий, ущемляющих права детей, о совершенствовании механизмов обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка;

осуществляет правовое просвещение по вопросам прав, свобод и законных интересов ребенка, форм и методов их защиты, пропаганду положений Конвенции ООН о правах ребенка, международных договоров Российской Федерации по вопросам прав ребенка, федерального законодательства и законодательства Липецкой области по вопросам прав ребенка;

осуществляет в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В целях реализации предоставленных ему полномочий региональный детский омбудсмен имеет право:

по предъявлении удостоверения беспрепятственно посещать по вопросам своей деятельности государственные органы, органы местного самоуправления, организации Липецкой области;

присутствовать на заседаниях коллегиальных органов, а также в соответствии с федеральным законодательством посещать правоохранительные органы и места принудительного содержания на территории Липецкой области;

принимать участие в заседаниях областного Совета депутатов и представительных органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов, связанных с защитой прав и интересов ребенка;

принимать участие в разработке и обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов области, связанных с защитой прав и интересов ребенка;

принимать участие в рассмотрении и обсуждении поставленных им вопросов;

запрашивать и получать необходимые сведения, документы, материалы государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц Липецкой области по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав, свобод и законных интересов ребенка;

привлекать экспертов и специалистов для осуществления отдельных видов работ, требующих специальных знаний;

самостоятельно или совместно с органами, в ведении которых находятся вопросы, связанные с защитой и восстановлением прав, свобод и законных интересов ребенка, проводить проверку деятельности организаций и должностных лиц Липецкой области, нарушающих права, свободы и законные интересы ребенка;

знакомиться с условиями содержания, воспитания и развития детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, помещенных в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Липецкой области;

проводить встречи и беседы с детьми, их законными представителями;

в случае выявления фактов грубого, систематического или массового нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка выступить с докладом на заседаниях Липецкого областного Совета депутатов.

Уполномоченный по правам ребенка обязан направить органу государственной власти, органу местного самоуправления, их должностным лицам, руководителям организаций, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав, свобод и законных интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению указанных прав и законных интересов ребенка.

Исходя из положений статьи 9 действующего Закона области об Уполномоченном по правам ребенка государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица, руководители организаций области оказывают содействие деятельности детского омбудсмена.

Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, руководители организаций региона обязаны в двухнедельный срок бесплатно предоставлять сведения, материалы и документы по запросам Уполномоченного по правам ребенка, необходимые для осуществления его полномочий.

Заключения и рекомендации Уполномоченного по правам ребенка направляются в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, их должностным лицам, руководителям организаций Липецкой области, в компетенцию которых входит разрешение вопросов защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка.

Заключения и рекомендации омбудсмена подлежат рассмотрению в месячный срок с его обязательным извещением о времени и месте рассмотрения за три дня до назначенной даты.

О принятых по результатам рассмотрения мерах Уполномоченный по правам ребенка уведомляется в письменной форме. В случае если его рекомендации не выполнены, в ответе должно содержаться обоснование причин их невыполнения.

Вмешательство в деятельность детского омбудсмена, а равно воспрепятствование в любой форме его деятельности, неисполнение должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, руководителями организаций обязанностей, установленных областным Законом, не допускаются и влекут ответственность, установленную Кодексом Липецкой области об административных правонарушениях.

Статьей 7.4 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях устанавливается административная ответственность в виде штрафа от одной до двух тысяч рублей за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам ребенка в области с целью повлиять на его решение, а также за неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом области об Уполномоченном по правам ребенка, а равно воспрепятствование его деятельности в иной форме.

Ежегодно Уполномоченным по правам ребенка в области подготавливается и не позднее 15 апреля направляется Уполномоченному по правам человека в Липецкой области, Уполномоченному по правам ребенка в Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, Главному федеральному инспектору по Липецкой области, главе администрации Липецкой области, а также в Липецкий областной Совет депутатов, Липецкий областной суд, прокуратуру Липецкой области доклад о своей деятельности. Кроме того, доклад Уполномоченного по правам ребенка в регионе подлежит опубликованию в областной "Липецкой газете" для всеобщего сведения.

По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан омбудсмен вправе направлять в региональный парламент специальные доклады.

Важно отметить, что вся информация о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в области подлежит размещению на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Для реализации полномочий Уполномоченного по правам ребенка и обеспечения его деятельности формируется аппарат Уполномоченного по правам ребенка.

Уполномоченный по правам ребенка и его аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим печать и бланки со своим наименованием и с изображением Герба Липецкой области.

Права, обязанности и ответственность работников аппарата детского омбудсмена, а также условия прохождения ими государственной гражданской службы определяются Законом Липецкой области "О государственной гражданской службе Липецкой области" и законодательством Российской Федерации о труде.

Аппарат осуществляет правовое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного по правам ребенка.

Следует обратить внимание, что на основании статьи 13 Закона области об Уполномоченном по правам ребенка при региональном детском омбудсмене может создаваться на общественных началах Экспертный совет по вопросам прав и свобод ребенка, состоящий из лиц, имеющих необходимые познания и опыт работы в этой области. Положение об Экспертном совете и его состав утверждаются Уполномоченным по правам ребенка.

Финансирование деятельности регионального детского омбудсмена и его аппарата, транспортное, техническое обеспечение осуществляется за счет средств областного бюджета.

Таким образом, в настоящее время в регионе создана необходимая нормативная правовая база, регламентирующая правовые, организационные и финансовые основы деятельности Уполномоченного по правам ребенка.

3. Реализация Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области"

Региональный Закон об Уполномоченном по правам ребенка действует на территории области немногим более двух лет и успешно реализуется.

На основании статьи 7 областного Закона об Уполномоченном по правам ребенка постановлением областного Совета от 20 октября 2011 года N 1780-пс на должность Уполномоченного по правам ребенка в области назначена Тихонова Ираида Юрьевна.

Предложение о кандидатуре на должность Уполномоченного по правам ребенка было внесено главой администрации области. Кандидатура Тихоновой И.Ю. в полной мере соответствует требованиям, предъявляемым к кандидату, предусмотренным статьей 3 Закона области об Уполномоченном по правам ребенка.

Назначенный региональный детский омбудсмен имеет значительный опыт преподавательской работы в школе (26 лет), а также опыт работы в комитете по делам женщин, семьи и демографии области и в системе социальной защиты населения. Областному Уполномоченному по правам ребенка присвоены звания "Заслуженный учитель РФ", "Отличник просвещения СССР", "Отличник народного просвещения РСФСР".

Сформирован аппарат Уполномоченного по правам ребенка в составе четырех человек, приступивший к работе с 1 января 2012 года.

В соответствии со статьей 10 Закона области об Уполномоченном по правам ребенка в 2013 году региональным детским омбудсменом был подготовлен и представлен первый доклад о своей деятельности за 2012 год.

Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в области за 2012 год был заслушан и принят к сведению депутатами Липецкого областного Совета депутатов (далее - Областной Совет) на сессии регионального законодательного органа (постановление областного Совета от 30 мая 2013 года N 469-пс).

Согласно информации, изложенной Уполномоченным по правам ребенка в докладе, наиболее востребованными направлениями деятельности детского омбудсмена в прошлом году стали рассмотрение жалоб, заявлений и обращений граждан, а также проверки учреждений образования, здравоохранения, социального обслуживания населения на предмет соблюдения прав и законных интересов детей.

Исходя из статистических данных в адрес областного Уполномоченного по правам ребенка в 2012 году поступило 1205 жалоб, заявлений, обращений граждан, из них 690 письменных (57,2% от общего числа) и 515 устных (42,7%).

В жалобах, заявлениях, обращениях гражданами затрагивается широкий круг проблем. Основная масса жалоб, заявлений, обращений связана с уклонением родителей от выполнения своих обязанностей (выплата алиментов на содержание ребенка, оставление родителями ребенка в опасности) - 26,5%. Немало жалоб, заявлений, обращений по вопросам определения места жительства ребенка и определения порядка общения с ребенком - 20,7%; защиты прав и законных интересов ребенка в сфере образования - 14,8%, в жилищной сфере - 12%, в сфере правоохранительной деятельности - 10%, в миграционной сфере - 8%.

Количество жалоб, заявлений, обращений свидетельствует, с одной стороны, о доверии граждан к институту Уполномоченного по правам ребенка как к действенному механизму защиты прав и законных интересов детей, с другой стороны, о значительной нагрузке детского омбудсмена и его аппарата.

Другим актуальным направлением деятельности детского омбудсмена в 2012 году было проведение проверок учреждений в сферах образования, здравоохранения, социального обслуживания населения в части соблюдения прав и законных интересов детей. Прежде всего, данное направление затронуло учреждения государственной поддержки для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, функционирующие на территории области. С момента назначения на должность Уполномоченный по правам ребенка посетил все учреждения данной категории, функционирующие на территории области, а также реабилитационные центры для несовершеннолетних области и Областное казенное учреждение "Кризисный центр помощи женщинам и детям" Управления социальной защиты населения. Помимо этого, в 2012 году Уполномоченным по правам ребенка проверены 15 загородных оздоровительных учреждений области на предмет соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов детей в сфере организации летнего отдыха и связанной с ним оздоровительной кампании.

По результатам проверок детским омбудсменом были даны рекомендации органам государственной власти области, органам местного самоуправления и должностным лицам учреждений по улучшению организации работы учреждений.

Следует подчеркнуть, что за время работы Уполномоченным по правам ребенка в области и его аппаратом уделялось большое внимание налаживанию взаимодействия с органами государственной власти различного уровня, общественными организациями и иными институтами гражданского общества, что способствует оперативному обмену необходимой информацией и всестороннему подходу в решении вопросов по защите прав и законных интересов детей.

В 2012 году детским омбудсменом заключены соглашения о взаимодействии с Прокуратурой Липецкой области, УМВД России по Липецкой области, Управлением Федеральной службы судебных приставов России по Липецкой области, Следственным управлением СК РФ по Липецкой области, Управлением Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Липецкой области, Липецким областным суд, Управлением федеральной службы исполнения наказания Российской Федерации по Липецкой области, Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области, Главным Управлением МЧС России по Липецкой области, Управлением Федеральной миграционной службы Российской Федерации по Липецкой области, Липецкой и Елецкой епархией Русской Православной Церкви.

Данный факт стал подтверждением признания в регионе института Уполномоченного по правам ребенка всеми органами государственной власти и институтами гражданского общества как необходимого звена в защите прав и законных интересов детей.

Детским омбудсменом активно реализуется полномочие, предоставленное статьей 7 Закона области, по внесению в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам области предложений по созданию системы защиты и продвижения прав, свобод и законных интересов детей, о предотвращении действий, ущемляющих права детей, о совершенствовании механизмов обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.

Уполномоченным по правам ребенка в области был поставлен вопрос о необходимости внесения изменений в Закон Липецкой области от 27 декабря 2007 года N 120-ОЗ "О социальных выплатах жителям Липецкой области на приобретение или строительство жилья" в части обеспечения интересов несовершеннолетних членов семьи, учитываемых при расчете социальных выплат на приобретение или строительство жилья в соответствии с областными целевыми жилищными программами.

Областным Советом 19 сентября 2013 года был принят Закон области "О внесении изменений в статью 3 Закона Липецкой области "О социальных выплатах жителям Липецкой области на приобретение или строительство жилья", в соответствии с которым жилое помещение, приобретенное или построенное с использованием средств социальных выплат, оформляется в общую собственность всех членов семьи, учитываемых при расчете социальных выплат на приобретение или строительство жилья, на погашение целевого займа (кредита) на приобретение или строительство жилья при рождении (усыновлении) ребенка (детей), на компенсацию части процентной ставки по целевым займам (кредитам) на приобретение или строительство жилья, на субсидирование первоначального взноса при оформлении ипотечного кредита. При этом при оформлении жилья в собственность одного из супругов (обоих супругов) при использовании ипотечного займа (кредита), данные лица в течение десяти рабочих дней с момента регистрации права собственности на жилье представляют в областное бюджетное учреждение "Управление капитального строительства Липецкой области" или органы местного самоуправления, осуществляющие переданные полномочия, нотариально заверенное обязательство переоформить приобретенное или построенное жилье в общую собственность всех членов семьи, учитываемых при расчете социальных выплат, в течение 6 месяцев после снятия обременения с жилья.

Бесспорно, что принятие данного областного Закона значительно повысило социальную защищенность несовершеннолетних членов семей региона, особенно в случае развода родителей.

Также на рассмотрении областного Совета депутатов находится предложение, внесенное детским омбудсменом области с учетом рекомендаций Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, о введении института общественных помощников Уполномоченного по правам ребенка во всех муниципальных образованиях и образовательных учреждениях области путем внесения соответствующих изменений в областной Закон об Уполномоченном по правам ребенка. По мнению Уполномоченного по правам ребенка в области создание института общественных помощников позволит усовершенствовать взаимодействие с муниципальными органами власти и образовательными учреждениями.

Несомненно, что современное время диктует необходимость задействовать потенциал институтов гражданского общества для решения существующих проблем в сфере защиты прав детей.

Исходя из данной позиции, на основании статьи 13 Закона области об Уполномоченном по правам ребенка детским омбудсменом создан Экспертный совет по вопросам прав и свобод ребенка, служащий площадкой для активного обсуждения стратегических проблем детства и семьи в контексте развития страны и региона, а также формирования тех или иных государственно-общественных инициатив в данной сфере.

Экспертный совет действует на основании Положения об Экспертном совете, утвержденного Уполномоченным по правам ребенка в 2012 году.

В состав Экспертного совета вошли представители государственных органов власти, органов местного самоуправления, сотрудники органов внутренних дел, ученые, депутаты, представители православной церкви, общественных организаций, обладающие знаниями в области прав детей и опытом их защиты.

Согласно Положению об Экспертном совете к основным функциям Экспертного совета относится оказание консультативной помощи Уполномоченному по правам ребенка при реализации его контроля над соблюдением прав ребенка и их защиты.

За период 2012 - 2013 годов состоялось два заседания Экспертного совета. На заседании Экспертного совета поднимались проблемы, касающиеся:

защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, нуждающихся в особой системе питания с учетом рекомендаций лечебных учреждений, в ходе предоставления услуги школьного питания;

подготовки летней оздоровительной компании 2014 года в части усовершенствования подготовки кадров на должности вожатых, обучения руководящего состава детских оздоровительных лагерей по организации документооборота, дополнительного финансирования за счет средств областного бюджета материально-технической базы детских оздоровительных лагерей, финансируемых из бюджета муниципальных органов власти.

По результатам заседания Экспертного совета управлению образования и науки Липецкой области рекомендовано рассмотреть обозначенные вопросы.

Открытость деятельности Уполномоченного по правам ребенка и его аппарата обеспечивается путем размещения подробной информации на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Таким образом, проведенный анализ правоприменительной практики областного Закона об Уполномоченном по правам ребенка показал жизнеспособность и актуальность данного нормативного правового акта.

4. Предложения по совершенствованию Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области"

За период действия Закона области об Уполномоченном по правам ребенка региональным парламентом дважды вносились изменения в данный нормативный правовой акт.

Законом Липецкой области от 24 февраля 2012 года N 19-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законы Липецкой области в связи с принятием Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" внесены изменения технического характера в статью 11 областного Закона об Уполномоченном по правам ребенка в части уточнения наименования информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии с федеральным законодательством.

Законом Липецкой области от 2 мая 2012 года N 31-ОЗ "О внесении изменения в статью 7 Закона Липецкой области "Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области" в целях приведения областного Закона в соответствие с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" к полномочиям детского омбудсмена отнесено участие в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В связи с изменениями, которые за последние два года претерпело федеральное законодательство, в настоящее время возникла необходимость дальнейшего совершенствования Закона области об Уполномоченном по правам ребенка по ряду моментов.

Как уже отмечалось выше, должность регионального детского омбудсмена является государственной должностью области.

Статьей 4 областного Закона об Уполномоченном по правам ребенка установлены условия осуществления детским омбудсменом своей деятельности, предусматривающие ряд ограничений для лица, замещающего данную государственную должность области.

Вместе с тем, в статье 4 регионального Закона не содержатся ограничения, нашедшие отражение в 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (с учетом внесенных изменений) (далее - Федеральный закон "О противодействии коррупции").

В частности, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации не вправе:

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;

быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность субъекта Российской Федерации;

получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц;

принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

В статье 6 Закона области об Уполномоченном по правам ребенка прописаны случаи досрочного прекращения полномочий данного должностного лица. При этом в областном Законе не учитываются основания для досрочного прекращения полномочий, предусмотренные статьей 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" (с учетом внесенных изменений).

Исходя из вышеуказанной нормы лицо, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, подлежит увольнению (освобождению от должности) также в связи с утратой доверия в следующих случаях:

непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;

непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

осуществления лицом предпринимательской деятельности;

вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В связи с вышеизложенным, потребуется внесение соответствующих изменений в статьи 4 и 6 Закона области об Уполномоченном по правам ребенка в области.

На основании анализа законодательства и опыта работы субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным конкретизировать полномочия детского омбудсмена области путем внесения изменений в статью 7 областного Закона. В частности, выделить в качестве отдельного полномочия Уполномоченного по правам ребенка осуществление защиты прав и интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей как одной из наиболее незащищенных категорий несовершеннолетних.

В целях беспрепятственного и эффективного обеспечения реализации детским омбудсменом региона своих полномочий важным является гарантировать Уполномоченному по правам ребенка в статье 7 областного Закона право на безотлагательный (внеочередной, первоочередной) прием по вопросам своей деятельности руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководителями организаций.

Также в связи с огромным значением просветительской деятельности детского омбудсмена актуальным является предусмотреть право Уполномоченного по правам ребенка организовывать проведение конференций, семинаров, дискуссий, "круглых столов" по проблемам, связанным с обеспечением и защитой прав ребенка.

Учитывая предложение детского омбудсмена, поступившее в адрес областного Совета, а также существенную нагрузку детского омбудсмена и его аппарата, особую важность приобретает закрепление в Законе области об Уполномоченном по правам ребенка института общественных помощников детского омбудсмена. В качестве одной из форм работы института общественных помощников можно рассмотреть организацию общественных приемных в муниципальных образованиях региона. Следует обратить внимание, что общественные приемные Уполномоченного по правам ребенка успешно функционируют в Санкт-Петербурге, Оренбургской области, Хабаровском крае и других регионах Российской Федерации.

Таким образом, в связи с изменениями федерального законодательства, а также наличием положительных моментов в правовом регулировании института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в настоящее время возникла необходимость в совершенствовании Закона области об Уполномоченном по правам ребенка.

Заключение

Проведенный мониторинг Закона области об Уполномоченном по правам ребенка позволяет с уверенностью констатировать, что в регионе успешно реализуется данный нормативный правовой акт.

Прежде всего, об этом факте свидетельствует продуктивная работа детского омбудсмена и его аппарата.

Областным Законом об Уполномоченном по правам ребенка, регламентируются правовые, организационные и финансовые основы деятельности Уполномоченного по правам ребенка и его аппарата.

Вместе с тем, сегодня назрела необходимость совершенствования как федерального, так и регионального законодательства в данной сфере.

Современные реалии требуют принятия федерального закона, определяющего единые правовые основы функционирования данного института, а также расширения полномочий детских омбудсменов.

Кроме того, произошедшие за последние два года изменения федерального законодательства, а также анализ законодательства субъектов Российской Федерации указывают на необходимость совершенствования областного Закона об Уполномоченном по правам ребенка.