Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2024 г. по делу N 8а-23535/2023[88а-1090/2024-(88а-23695/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Тиуновой Т.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" на решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 октября 2023 года, кассационную жалобу Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 октября 2023 года по административному делу N 3а-40/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" об оспаривании статьи 3.4 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2004 года N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях" и пункта 16.22 Правил благоустройства территории муниципального образования город Салехард, утвержденных решением Городской Думы города Салехарда от 2 сентября 2022 года N 59.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснение представителя общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" Медведева М.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ботева В.Ю, полагавшего кассационные жалобы необоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Городской Думы города Салехарда от 02 сентября 2022 г. N 59 утверждены Правил благоустройства территории муниципального образования город Салехард (далее также - Правила благоустройства).

Согласно пункту 16.22 Правил благоустройства устройство контейнерных площадок на территории города осуществляется в соответствии с требованиями законодательства с учетом положения данных Правил. Порядок согласования создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов утверждаются нормативным правовым актом администрации города Салехарда.

Внешний облик контейнерных площадок (требования к конструктивным типам оснований, ограждениям контейнерных площадок, а также типам контейнеров) определяется в соответствии с типовыми эскизными решениями, установленными приложением N 5 к данным Правилам либо на основании индивидуального эскизного проекта, согласованного с уполномоченным органом администрации муниципального образования город Салехард в области благоустройства.

24 ноября 2004 г. принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа и 16 декабря 2004 г. подписан губернатором Ямало-Ненецкого автономного округа Закон Ямало-Ненецкого автономного округа N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях" (далее также - Закон округа).

В соответствии с положениями статьи 3.4. Закона округа "Необеспечение лицами благоустройства принадлежащих им объектов" (в ред. Закона ЯНАО от 25.11.2021 N 114-ЗАО) необеспечение лицами благоустройства принадлежащих им объектов в соответствии с требованиями правил благоустройства территории муниципального образования в автономном округе влечет административную ответственность.

Общество с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" (далее также - ООО "Стройжилсервис", общество), осуществляющее предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами на территории города Салехарда (управляющая организация), обратилось в суд с административным иском о признании недействующими пункта 16.22 Правил благоустройства и статьи 3.4. Закона округа, ссылаясь на правовую неопределенность оспариваемой нормы Закона округа в силу отсутствия описания конкретного действия (бездействия), связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства.

По его мнению, оспариваемая норма Закона округа принята административным ответчиком с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, а также не отвечает требованиям определенности и ясности.

Полагает, что фактически региональным законом введена административная ответственность за нарушение норм федерального законодательства, устанавливающих требования к обустройству мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Относительно пункта 16.22 Правил благоустройства общество указало, что оспариваемая норма по своему содержанию воспроизводит нормы федерального законодательства. Вместе с тем она влечет за собой административную ответственность по закону субъекта Российской Федерации и приводит к необоснованным затратам, что, по мнению административного истца, свидетельствует о необходимости признания её недействующей.

Решением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 июля 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 октября 2023 года, решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований об оспаривании статьи 3.4. Закона округа отменено, в этой части принято новое решение о признании данной нормы не действующей, с момента вынесения апелляционного определения.

В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 24 ноября 2023 года) административный истец просит отменить указанные судебные акты отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 16.22 Правила благоустройства.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 21 ноября 2023 года) Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 октября 2023 года, выражая несогласие с признанием недействующей статьи 3.4. Закона округа.

Городской Думой города Салехарда предоставлены письменные возражения относительно доводов кассационных жалоб.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, возражения относительно них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушений при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Разрешая требования административного истца, суды исходили из того, что оспариваемые акты приняты административными ответчиками в пределах их компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие, по этим основаниям обжалуемые судебные акты не оспариваются.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72, статье 73, части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действующим на момент принятия оспариваемых актов) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), было отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Аналогичное правовое регулирование сохранено и в действующем законодательстве.

В настоящее время, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе и об установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 54 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации").

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность только за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

В статье 1 КоАП РФ определено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Из системного анализа приведенных норм следует, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, путем указания в диспозиции статьи об административном правонарушении конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Понятия административного правонарушения, вина и ее формы определяются положениями статей 2.1 и 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из содержания которых в системном единстве следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов, должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующие состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях. Данное требование относится к законам и иным нормативным актам, принимаемым субъектом Российской Федерации.

Согласно пункту 19 части 1 статьи 14, пункту 25 части 1 статьи 16, пункту 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства территории поселения, городского округа, территории внутригородского района, включая озеленение территории, отнесена к вопросам местного значения.

Правила благоустройства территории муниципального образования это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, включая вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений принимаемый представительным органом муниципального образования в силу исключительной компетенции (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 11 части 10 статьи 35, часть 1, пункт 2 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ).

Признавая не действующей статью статьи 3.4. Закона округа, суд апелляционной инстанции указал в судебном акте, что диспозиция этой статьи по своей юридико-технической конструкции, имея отсылочный и бланкетный характер, допускает административное усмотрение в её применении, снижая тем самым уровень правовых гарантий привлекаемых лиц к административной ответственности, а именно возможность привлечения к административной ответственности за нарушение правил установленных федеральным законодательством, что свидетельствует о неясности правового регулирования.

Указанный вывод не противоречит положениям вышеприведенных нормативных правовых актов и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации о том, что диспозиция, имеющая отсылочный характер, не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влечет административную ответственность. В результате, в качестве административного деликта по усмотрению уполномоченных должностных лиц может быть квалифицировано любое действие (бездействие) лица или организации, выраженное в том или ином отклонении от установленных региональными нормативными правовыми актами правил поведения, что не исключает такое истолкование и применение приведенного законоположения на практике, при котором оно служит основанием для привлечения к административной ответственности за несоблюдение требований, предусмотренных федеральным законодательством (определение от 1 июня 2010 года N 841-О-П).

Таким образом, правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определенно и недвусмысленно с тем, чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, то есть как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные.

Поскольку диспозиции статьи 3.4. Закона округа не содержат описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону составов административных правонарушений, а отсылает к правилам благоустройства муниципальных образований, суд апелляционной инстанции справедливо посчитал, что оспариваемое законоположение, не отвечая требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность, допускает привлечение к административной ответственности без указания на конкретные правила органов местного самоуправления, что свидетельствует о неясности правового регулирования.

Кроме того, следует отметить, что региональное правовое регулирование вопросов административной ответственности не может быть произвольным, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, а также не учитывать общие положения административной ответственности.

Учитывая, что Правил благоустройства включают в себя и требования, предусмотренные федеральным законодательством в сфере благоустройства, диспозиция оспариваемой нормы ввиду своей неясности и неопределенности порождает конкуренцию с иными нормами об административной ответственности, при том, что законом субъекта Российской Федерации административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Признание судом апелляционной инстанции не действующим в части нормативного правового акта с учетом установленных обстоятельств согласуется с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и является законным.

Доводы кассационной жалобы Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа основаны на неверном толковании норм материального права и не могут повлечь отмену обжалуемого судебного акта.

Выводы судов об отсутствии противоречия законодательству, имеющему большую юридическую силу, применительно к оспариванию пункта 16.22 Правил благоустройства мотивированны, соответствуют положениям федерального законодательства, в связи с чем оснований не согласиться с ними, не имеется.

Как видно из Правил благоустройства, данные Правила устанавливают единые и обязательные к исполнению требования в сфере благоустройства и в оспариваемой части регламентируют требования к внешнему виду контейнерных площадок.

С учетом того, что благоустройство направлено на обеспечение и улучшение условий проживания, в том числе с точки зрения внешнего облика населенного пункта, федеральный законодатель считает допустимым установление требований к внешнему облику и техническим (конструктивным) особенностям таких объектов.

Исходя из определения понятия "благоустройство территории", которое содержится, в частности, в пункте 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации такие требования направлены на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Из приведенных законоположений следует, что органу местного самоуправления федеральным законодателем предоставлено право регулировать вопросы обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, содержания территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

Соответственно, утверждаемые муниципальным правовым актом правила благоустройства территории муниципального образования могут как воспроизводить обязательные требования, предусмотренные в нормативных правовых актах, принятых уполномоченными федеральными органами государственной власти (строительные, экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные), так и предусматривать дополнительные требования, направленные на решение вопросов благоустройства территории.

Вопреки доводам кассационной жалобы общества накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункты 1, 3 статьи 13.4 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Согласно пункту 2 Правил обустройства мест (площадок) накопления ТКО и ведения их реестра, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2018 г. N 1039, места (площадки) накопления ТКО должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований.

Из приведенных правовых норм следует, что на органы местного самоуправления федеральным законодателем возложена обязанность по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО путем принятия ими решения в соответствии с требованиями правил благоустройства муниципального образования, законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства, устанавливающего требования к местам (площадкам) накопления ТКО.

Из системного толкования вышеназванных норм права следует, что установление требований к внешнему облику контейнерных площадок по общему правилу, относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Установление таких требований отвечает требованиям соразмерности и разумности проводимых мер по благоустройству, обусловлено необходимостью исключения рандомного внешнего облика таких объектов, негативно влияющего на улучшение санитарного, эстетического состояния, внешнего облика муниципального образования, и не предполагает нарушение прав управляющих организаций, на чем настаивает административный истец, ввиду чего судебные акты об отказе в удовлетворении заявленных требований в этой части являются законными.

Оспариваемое нормативное положение не содержит каких-либо норм, отличных от требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательства о местном самоуправлении и об отходах производства и потребления, не вводит не предусмотренных федеральным законом ограничений, изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Федерального закона или иного акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующего данные отношения, не имеется.

Позиция административного истца фактически сводится к несогласию с действующим правовым регулированием и к целесообразности его изменения, что не отнесено к компетенции суда. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля (проверка законности нормативного правового акта вне связи с нарушением прав конкретного лица) суд решает исключительно вопросы права, а вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования не рассматривает.

Доводов, влекущих отмену обжалуемых судебных актов в кассационном порядке, в жалобе ООО "Стройжилсервис" не приведено, они основаны на неверном толковании норм материального права, направлены на иную правовую оценку установленных судами обстоятельств дела, выводов судов не опровергают и не могут повлечь отмену по существу правильных судебных актов.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 октября 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис", Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационных жалоб кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 17 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи