Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06 февраля 2024 г. по делу N 8а-24924/2023[88а-2320/2024-(88а-24939/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Савельевой Л.А, судей Феофиловой Л.В, Кокоевой Л.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Гутовой Натальи Владимировны на решение Тракторозаводского районного суда города Челябинска от 28 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 8 ноября 2023 года по административному делу N 2а-1174/2023 по административному иску Гутовой Натальи Владимировны к прокуратуре города Челябинска, прокуратуре Челябинской области, прокурору города Челябинска Самойлову Роману Викторовичу о признании представления прокурора незаконным, возложении обязанности устранить нарушение прав.

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, пояснения административного истца Гутовой Н.В, на удовлетворении кассационной жалобы настаивавшей, возражения представителя прокуратуры Челябинской области Таскаевой А.А, представителей Челябинской городской Думы Ган О.С, Голиковой Е.Ю, представителя Контрольно-счётной палаты города Челябинска Кузнецовой И.А, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

07 октября 2022 года председателю Челябинской городской Думы Шмидту А.В. прокурором города Челябинска Самойловым Р.В. внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, где, в том числе, содержалось требование о принятии конкретных мер по устранению причин и условий, способствующих совершению нарушений закона; а также о рассмотрении вопроса о привлечении к установленной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, в том числе о досрочном освобождении от должности (далее - представление от 07 октября 2022 года).

Согласно указанного представления, прокуратурой города по заданию прокуратуры области проведена проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции в Контрольно-счётной палате города Челябинска (далее - КСП города Челябинска), в ходе которой установлено, что решением Челябинской городской Думы от 27 октября 2020 года N13\19 на должность "данные изъяты" города Челябинска назначена Гутова Н.В. В анкете, заполненной собственноручно при трудоустройстве на ранее занимаемую должность в Управление муниципальных закупок администрации города Челябинска Гутовой Н.В. в качестве близких родственников указан брат ФИО1 Распоряжением Гутовой Н.В. от 01 июля 2021 года N55-лс на должность "данные изъяты" назначена ФИО5 распоряжением от 12 августа 2022 года N91-лс уволена по соглашению сторон. Проверкой личного дела ФИО2 установлено, что в анкете бывшего муниципальной служащего в качестве близкого родственника указан отец - ФИО6 образом, ФИО4 является племянницей Гутовой Н.В. Указанное свидетельствует о наличии личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение ФИО3 и Гутовой Н.В. должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), что может приводить к конфликту интересов. В ходе проверки установлено, что в 2020-2022 годах уведомления лиц, замещающих муниципальные должности в КСП города Челябинска, о возникновении конфликта интересов в Челябинскую городскую Дому не поступали.

25 октября 2022 года на заседании Челябинской городской Думы принято решение N 336/3 о досрочном освобождении Гутовой Н.В. от замещаемой "данные изъяты" на основании пункта 8 части 5 статьи 8 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Решением Калининского районного суда города Челябинска от 11 января 2023 года по делу N 2-554/2023, вступившим в законную силу 24 апреля 2023 года, в удовлетворении исковых требований Гутовой Н.В. к Челябинской городской Думе, КСП города Челябинска, Комитету финансов города Челябинска о признании незаконным решения Челябинской городской Думы, возложении обязанности восстановить в должности, взыскании ущерба, компенсации морального вреда отказано.

Гутова Н.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре города Челябинска, в котором представление от 07 октября 2022 года просила признать незаконным, возложить на прокурора города Челябинска обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов истца.

В обосновании административного иска указала, что какие-либо сведения о несоблюдении ФИО7 требований по уведомлению о возникновении конфликта интересов в данном представлении не указаны, также отсутствует информация о наличии личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее объективное исполнение ФИО8 и Гутовой Н.В. должностных обязанностей, что может приводить к конфликту интересов. 07 октября 2022 года было подготовлено представление прокурора, которое в КСП города Челябинска, как объекту контроля, не направлялось. С представлением от 07 октября 2022 года она ознакомилась 18 октября 2022 года. Указывает, что представление прокурора может быть вынесено в случае установления факта нарушения закона, должно содержать только законные требования. Представление от 07 октября 2022 года таковым не является, так как указанные в нём требования не основаны на нормах действующего законодательства, а основания проверки не соответствуют заданию прокуратуры Челябинской области. Полагает, что проверка проведена без законных оснований, с нарушением требований правовых актов, устанавливающих полномочия, порядок принятия и основания для принятия оспариваемого представления прокурора от 07 октября 2022 года.

Судом к участию в деле в качестве административных ответчиков привлечены прокуратура Челябинской области, прокурор города Челябинска Самойлов Р.В, в качестве заинтересованных лиц - Челябинская городская Дума, КСП города Челябинска, Комитет финансов города Челябинска, председатель Комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими муниципальные должности в городе Челябинске и внутригородских районов (далее - Комиссия) Горнов И.В, председатель Челябинской городской Думы Шмидт А.В.

Решением Тракторозаводского районного суда города Челябинска от 28 июня 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 8 ноября 2023 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 18 декабря 2023 года административным истцом поставлен вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения. Указывает, что при разрешении спора суды не приняли мер к установлению юридически значимых обстоятельств по делу, не проверили соблюдение прокуратурой города порядка принятия оспариваемого представления. Судами неправильно истолкован закон, в результате чего выводы, изложенные в судебных актах, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Представление от 07 октября 2022 года не было доведено до КСП города Челябинска как проверяемой организации, решение о проведении проверки подготовлено через 19 дней после ее начала, в нарушение пункта 4 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) проверка проводилась более 30 дней. В нарушение пункта 12 статьи 21 Закона о прокуратуре по тем же фактам осуществлена повторная проверка. При проведении проверки прокуратура вышла за её пределы без законных оснований. Отсутствие доказательств личной заинтересованности свидетельствует о недоказанности наличия конфликта интересов. Также указывает на то, что в материалах дела имеется распоряжение от 23 июня 2021 года N73/1 об отмене Порядка от 07 февраля 2020 года, на который ссылается прокурор города Челябинска, принимая оспариваемое представление, при этом заинтересованным лицом в материалы дела представлено распоряжение от 23 июня 2021 года N73/1 иного содержания, которое административным истцом не подписывалось и является подложным, в удовлетворении ходатайства о подложности доказательства судом первой инстанции отказано.

Полагает, что должна быть освобождена от дисциплинарной ответственности на основании статьи 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". В качестве процессуальных нарушений указывает, что судом первой инстанции не был допущен к участию в деле представитель городской прокуратуры Рахимов А.С, который давал пояснения и представлял доказательства, аудиозапись велась не с начала судебного заседания.

Прокуратурой Челябинской области на кассационную жалобу представлены возражения.

Представитель Контроль-счетной палаты города Челябинска в письменном мнении на кассационную жалобу оспариваемые судебные акты полагал законными и обоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений и мнения на кассационную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения не допущены.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений статей 226, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания незаконными постановлений организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, их действий (бездействия) необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых постановлений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

В соответствии с частью 4.1. статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон N 273-ФЗ) лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Из содержания судебных актов и материалов дела следует, что решением Челябинской городской Думы от 27 октября 2020 года N13/19 Гутова Н.В. назначена на должность "данные изъяты" с 31 октября 2020 года сроком на 5 лет.

09 сентября 2022 года на её имя поступило сообщение первого заместителя прокурора города Челябинска о проведении проверки исполнения законодательства о муниципальной службе, противодействия коррупции на основании задания прокуратуры Челябинской области от 18 июля 2022 года N 86-12-2022. К обращению приложено решение первого заместителя прокурора города Челябинска от 09 сентября 2022 года N 29 о проведении проверки в КСП города Челябинска в период с 12 сентября 2022 года по 11 октября 2022 года на предмет исполнения законодательства о муниципальной службе, противодействии коррупции.

07 октября 2022 года председателю Челябинской городской Думы Шмидту А.В. прокурором города Челябинска Самойловым Р.В. внесено оспариваемое представление.

18 октября 2022 года Комиссия пришла к выводу о том, что факт нарушения "данные изъяты" Гутовой Н.В. положений части 4.1 статьи 12.1 Закона N 273-ФЗ, изложенный в представлении прокурора города Челябинска, подтвержден, приняла решение рекомендовать Челябинской городской Думе исполнить представление прокурора города Челябинска в части привлечения "данные изъяты" Гутовой Н.В. к ответственности, предусмотренной пунктом 8 части 5 статьи 8 Федерального закона от 7 февраля 2021 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что у прокуратуры города Челябинска имелись основания для проведения проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции и внесения представления об устранении нарушения законодательства о противодействии коррупции, поскольку Гутовой Н.В. не были выполнены обязанности, предусмотренные Законом N 273-ФЗ. Оспариваемое представление вынесено прокурором города Челябинска в пределах предоставленных Законом о прокуратуре полномочий.

Проверяя законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции с его выводами согласился, указав дополнительно, что нарушения порядка проведения проверки, влияющего на законность вынесенного по ее результатам представления, не допущено.

Судебная коллегия кассационного суда полагает, что судебными инстанциями все юридически значимые обстоятельства по делу определены верно, доводы участников процесса судами проверены с достаточной полнотой, выводы судов, изложенные в решении и апелляционном определении, соответствуют собранным по делу доказательствам, нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения. Оснований для отмены судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Согласно пункту 3 статьи 22 названного закона прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24 Закона о прокуратуре).

Из приведенных правовых норм следует, что во исполнение представления прокурора должны быть предприняты конкретные меры по устранению не только допущенных нарушений закона, но и причин, условий, им способствующих.

Исходя из анализа статей 3, 6 - 11 Закона N 273-ФЗ, предусматривающих меры по профилактике коррупции, основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, а также обязанность государственных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, о возникшем конфликте интересов, следует, что одним из способов противодействия коррупции является неукоснительное соблюдение законов.

Анализ вышеуказанных норм позволяет прийти к выводу, что прокурор вправе проводить проверки исполнения требований Закона N 273-ФЗ.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 г. N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Вопреки доводам жалобы, изложенные в представлении от 07 октября 2022 года обстоятельства, подтверждённые материалами настоящего дела, давали прокурору основания полагать о наличии личной заинтересованности Гутовой Н.В, которая влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), что может приводить к конфликту интересов.

При этом, как правильно указано судом апелляционной инстанции, Комиссией в силу предоставленных полномочий исследованы изложенные в представлении обстоятельства, имеющие значение для решения данного вопроса документы и иная информация и подтверждён факт нарушения председателем КСП города Челябинска Гутовой Н.В. положений части 4.1 статьи 12.1 Закона N 273-ФЗ.

Кроме того, вступившими в законную силу судебными постановлениями, принятыми по гражданскому делу N 2-554/2023 по иску Гутовой Н.В. к Челябинской городской Думе, КСП города Челябинска, Комитету финансов города Челябинска о признании незаконным решения Челябинской городской Думы, возложении обязанности восстановить в должности, взыскании ущерба, компенсации морального вреда, имеющими для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства преюдициальное значение, при принятии решения об отказе в удовлетворении исковых требований установлено, что Гутовой Н.В. путем использования своих должностных полномочий председателя КСП города Челябинска осуществлено трудоустройство на должность муниципальной службы (находящейся в её подчинении) дочери своего родного брата, для которой создана выгода в виде получения без испытательного срока, в отсутствие опыта работы на должностях муниципальной службы, профильного образования, соответствующей должности, карьерного роста, получение стабильного дохода, тем самым создана ситуация конфликта интересов, при которой личная заинтересованность как истца, так и Пыхтиной Т.А, обусловленная родственными связями, может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление ими своих полномочий, что влечёт обязанность Гутовой Н.В. принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Данную обязанность истец не выполнила, соответствующее уведомление в комиссию Челябинской городской Думы не подала, что и послужило основанием для досрочного прекращения полномочий.

Доводы жалобы о вынесении оспариваемого представления на основании недействующего распоряжения председателя КСП города Челябинска от 07 февраля 2020 года N 8 об утверждении Порядка сообщения лицом, замещающим муниципальную должность в КСП города Челябинска, признание представления от 07 октября 2022 года противоречащим действующему законодательству не влечёт, поскольку обязанность сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта предусмотрена частью 4.1 статьи 12.1 Закона N 273-ФЗ.

Все доводы, приведенные в кассационной жалобе, в том числе сводящиеся к нарушению административными ответчиками порядка проведения проверки, были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и им дана надлежащая правовая оценка. При этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела и представленных в материалы дела доказательств не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов суда апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции.

Обязанность по выяснению предусмотренных частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельств судами исполнена в полном объеме, мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводам о соблюдении при вынесении предписания от 07 октября 2022 года требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия прокурора города Челябинска на его вынесение, отсутствии существенных нарушений порядка его вынесения, в том числе в части соблюдения процедуры проверки от принятия решения о её проведении до направления представления в орган, уполномоченный устранить допущенные нарушения, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемых судебных актах и оснований не соглашаться с указанными выводами по доводам кассационной жалобы не имеется.

Каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятых судебных актов кассационная жалобы не содержит.

Вопреки доводам жалобы, при установленных обстоятельствах, оспариваемое представление вынесено без нарушения прав административного истца и на законных основаниях в связи с выявленными фактами нарушения законодательства о противодействии коррупции; в пределах полномочий прокурора, который самостоятельно определяет необходимость применения тех или иных мер прокурорского реагирования и вправе требовать устранения выявленных нарушений.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в судах нижестоящих инстанций и не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также применительно к части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Указание в жалобе на допущенные судом первой инстанции процессуальные нарушения, а именно участие в судебном заседании 19 июня 2023 года представителя прокуратуры города Челябинска Рахимова А.С, который давал пояснения и представлял доказательства, без его допуска в установленном порядке, ведении аудиозаписи не с начала судебного заседания, не свидетельствует о наличии таких процессуальных нарушений.

Как правильно установлено судом апелляционной инстанции, указанное судебное заседание являлось промежуточным, протокол и аудиопротокол судебного заседания процессуальным требованиям в целом соответствуют, замечания на протокол судебного заседания в установленном порядке рассмотрены.

Из материалов дела также следует, что полномочия Рахимова А.С. в качестве представителя прокуратуры Челябинской области подтверждены доверенностью, выданной 16 июня 2023 года (том 3, л.д. 51).

Обстоятельств, указывающих на несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильных судебных актов, не усматривается. Оснований для отмены или изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Тракторозаводского районного суда города Челябинска от 28 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 8 ноября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Гутовой Натальи Владимировны - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 08 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи: